Ungebremstes Wachstum

Die kommunalen Sozialausgaben erreichen immer neue Höchststände

Rasch steigende Sozialausgaben machen den Kommunen am meisten zu schaffen. Eine Trendumkehr ist nicht in Sicht. Im Gegenteil: Auf zentralen Feldern ist mit einer beschleunigten Kostenzunahme zu rechnen.

Von Matthias Elbers

Apostolos Tsalastras ist seit Juli Kämmerer von Oberhausen. Die Ruhrgebietsstadt wies bis vor kurzem die höchste Pro-Kopf-Verschuldung aller deutschen Kommunen auf. Im Haushalt für 2011 klafft eine Lücke von über 162 Millionen Euro. Nach den Plänen der Landesregierung soll Tsalastras nun das Unmögliche möglich machen und binnen fünf Jahren den Haushaltsausgleich schaffen. Das Land NRW will im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen rund 40 Millionen Euro beisteuern. Den Rest soll Oberhausen einsparen. Eingespart wurde in Oberhausen in den zurückliegenden zwei Jahrzehnten schon reichlich – genutzt hat es wenig. Der Schuldenberg wurde immer höher. Die Stadt hat die Folgen der Strukturkrise des Ruhrgebiets nie in den Griff bekommen. Vor allem die Sozialausgaben lasten schwer auf dem Haushalt. 2011 waren sie so hoch wie nie zuvor: 250 Millionen Euro. „Die galoppierenden Sozialkosten konterkarieren all unsere Konsolidierungsanstrengungen“ sagt Tsalastras.

Oberhausen ist nur die Spitze des Eisbergs. Landauf, landab treiben steigende Sozialkosten die Kommunen ins Defizit und die Kämmerer zur Verzweiflung. Betrugen die reinen Leistungsausgaben der Kommunen im Jahr 2000 noch 26,8 Milliarden Euro, waren es 2009 schon 39,9 Milliarden Euro. Das entspricht einer durchschnittlichen Steigerungsrate von 4,5 Prozent. Für 2011 ist mit rund 42 Milliarden Euro reinen Leistungsausgaben zu rechnen. Nimmt man die Ausgaben für Einrichtungen der Jugendhilfe wie Kindertagesstätten noch dazu, belaufen sich die kommunalen Sozialkosten 2009 auf rund 55 Milliarden Euro. Doch das ist immer noch nicht die ganze Rechnung. Hinzu kommen die Kosten, die den Kommunen bei der Verwaltung der sozialen Leistungen entstehen: Sie belaufen sich auf rund 8 Milliarden Euro. Alles in allem entstehen damit für die Kommunen Ausgaben in Höhe von 65 Milliarden Euro.

Noch betrüblicher wird das Bild, wenn man die Sozialausgaben den Steuereinnahmen gegenüberstellt. Selbst in Zeiten guter Konjunktur und steigender Steueraufkommen werden diese Mehreinnahmen durch die Kostensteigerungen im Sozialbereich aufgefressen. Auch die Entlastung, die der Bund den Kommunen gewährt, indem er die Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei der Erwerbsminderung übernimmt, kann den negativen Gesamttrend nicht umkehren.

Eine wesentliche Triebfeder für die galoppierende Kostenentwicklung im Sozialbereich ist die Verantwortungsdiffusion im dreigliedrigen Staatsaufbau. Der Bund bestellt – die Kommunen bezahlen. Dieses Muster ist immer noch die Regel. Nur hin und wieder gelingt es den Kommunen im Zuge der Neufassung von Gesetzen, das Konnexitätsprinzip gegenüber ihrem Bundesland strikt durchzusetzen.

Ein weiterer wesentlicher Kostentreiber ist die Verfestigung von Milieus, bei denen sich soziale Probleme massieren, und die Art und Weise, wie der Staat auf diese Entwicklung reagiert: Die Kommunen müssen für einen wachsenden Prozentsatz der Langzeitarbeitslosen nicht nur die Kosten für Unterkunft und Heizung aufbringen, sondern sehen sich immer öfter auch in der Pflicht, Kindern aus Hartz-IV-Haushalten mit einem ganzen Bündel von Maßnahmen zu helfen. Ein wachsender Anteil der Hartz-IV-Kinder weist Zeichen starker Vernachlässigung auf. Diese Kinder haben oft erhebliche Entwicklungsdefizite und später mehr Probleme in der Schule und mit der Polizei. Der Staat sieht sich deshalb veranlasst, sein Portfolio an Betreuungsmaßnahmen und Hilfen weiter aufzustocken. Das Ziel lautet, durch Kitabetreuung den betroffenen Kindern bessere Entwicklungschancen zu geben. Deshalb sollen alle Hartz-IV-Kinder in die Kita. Das aber bereitet wiederum den Kämmerern Sorgen. Im Landkreis Nordsachsen etwa sind die Ausgaben für die Übernahme der Kitakosten innerhalb von nur drei Jahren um fast 45 Prozent gestiegen – von 1,4 Millionen Euro auf knapp 2,0 Millionen Euro, obwohl die Zahl der Kinder in den Tagesstätten nur um 7,1 Prozent nach oben ging – von 12.260 auf 13.129. „24 Prozent der Kinder in unseren Kindertagesstätten fallen in den Rechtskreis des Sozialgesetzbuches II. Die Gebührenermäßigung müssen die Landkreise tragen“, sagt Kreiskämmerer Kai Emanuel.

Auch bei der Hilfe zur Erziehung sieht sich Emanuel mit steigenden Kosten konfrontiert. Die Aufwendungen für die Heimerziehung sind in seinem Kreis binnen sechs Jahren um knapp 50 Prozent gestiegen – von 3,3 Millionen Euro auf knapp 5 Millionen Euro. Diese Kostensteigerungen sind freilich nicht einer einzigen Personengruppe anzulasten. „Erziehungsschwierigkeiten lassen sich auch immer öfter in der Mittelschicht beobachten“, sagt Kämmerer Tsalastras. Das Jugendhilfebudget ist in Oberhausen in den zurückliegenden Jahren geradezu explodiert. Die Stadt mit ihren rund 210.000 Einwohnern gibt dafür dieses Jahr allein 78 Millionen Euro aus.

Ein weiterer bedeutender Kostenfaktor sind die Unterstützungsleistungen im Rahmen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen. Die Ausgaben für solche Leistungen werden in den kommenden Jahren weiter stark anwachsen. Die Gründe dafür sind die steigende Zahl von Menschen mit seelischer Behinderung oder Abhängigkeitserkrankungen sowie eine Zunahme der Gruppe älterer Behinderter. Noch völlig unklar ist, wie sich die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention – Stichwort Inklusion – auf die Kommunalfinanzen auswirken wird.

Viel bleibt den Kämmerern nicht, um mit dem Anstieg der Sozialkosten fertig zu werden. Viele Leistungen sind gesetzlich vorgegeben. Am ehesten können die Kommunen noch bei den Hilfen zur Erziehung und zur Eingliederung von Behinderten an der Kostenschraube drehen. Aber vielerorts dürften die Konsolidierungspotentiale nach zahlreichen Sparrunden weitgehend ausgeschöpft sein. Auch Kämmerer Tsalas - tras glaubt nicht, dass im Sozialbudget der Stadt Oberhausen noch große Einsparmöglichkeiten ihrer Entdeckung harren. Dennoch will er herausholen, was herauszuholen ist. Er appelliert an die Bundes- und Landespolitiker, den Kommunen endlich mehr Spielraum zu lassen und auf starre Standards zu verzichten. Die Kommunen könnten dann stärker auf die Wirkungen der Sozialmaßnahmen abstellen. Als Beispiel nennt er das Bildungs- und Teilhabepaket der Bundesregierung: „Das Ganze ist in der jetzigen Form ein bürokratisches Monster. Wir mussten elf Verwaltungsleute einstellen, um der Aktenflut Herr zu werden. Diese Verwaltungskosten hätte man besser in die Sozialarbeit und in soziale Einrichtungen stecken sollen.“

Matthias Elbers