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16.07.19

Fehlsteuerung durch Steuerschätzungen – helfen Regelbindungen?

Allzu optimistische Steuerschätzungen führen oftmals zu enormen Belastungen für die kommunalen Haushalte. Können regelgebundene Steuerprojektionen für Abhilfe sorgen?

Die überzogen optimistischen Steuerschätzungen der Jahre 2017/2018 haben ein politisches Klima geschaffen, das leicht zu einer Überforderung der öffentlichen Haushalte führen kann. Mit der Mai-Steuerschätzung 2019 fand bereits eine deutliche Kurskorrektur nach unten statt, die aber bei den EntscheidungsträgerInnen noch nicht überall angekommen ist.

Solche „Go and Stop“- Fehlorientierungen durch Steuerschätzungen gab es in der Vergangenheit immer wieder. Könnten regelgebundene Steuerschätzungen, die dem Vorsichtsprinzip angemessen Rechnung tragen, Abhilfe schaffen?

Steuerschätzungen als Problem

Die heute üblichen Steuerschätzungen werden nach einem durchkonstruierten Verfahren im Arbeitskreis Steuerschätzungen (AKS) auf Bundesebene – auf der Grundlage von Vorarbeiten der Ministerien – erarbeitet. Methodisches Verbesserungspotenzial ist nicht erkennbar. Dennoch sind die Schätzfehler gerade bei längeren Vorläufen beträchtlich.

Wesentliche – den SteuerschätzerInnen selbst nicht anzulastende – Einflussfaktoren auf die Schätzungen sind

  • das Interesse der jeweiligen Bundesregierung und ihres Wirtschaftsministeriums an einer optimistischen Grundstimmung in Wirtschaft und Gesellschaft; ihre Zielprojektionen der mittelfristigen Wirtschaftsentwicklung („Hoffnungen“) fließen insbesondere über die unterstellten Wachstumsraten in die Schätzung ein;
  • das Verbot, absehbare, aber noch nicht rechtskräftige Verschlechterungen (z.B. laufende Gerichtsverfahren, Steuerrechtsänderungen im Allgemeinen und politische Steuersenkungs-Programme im Besonderen) in den Schätzungen zu berücksichtigen;
  • der Verzicht auf eine allgemeine Risikovorsorge, die andernorts vorsichtigen Kaufleuten abverlangt wird (absehbare Störungen von Wachstum und Entwicklung durch aufziehende Handelskriege, Finanzmarktkrisen, Energie- und Rohstoffprobleme etc. pp.).

Im Ergebnis führen diese Faktoren zu einer tendenziellen Überschätzung der Steuererträge; die unkritische Übernahme durch Öffentlichkeit und Politik schürt Fiskalillusionen und führt damit zu expansiven Fehlsteuerungen.

Die Suggestivkraft der Prognosen für längere Zeiträume (insbesondere vier und fünf Jahre) auf die Finanzverantwortlichen kann eindrücklich am Beispiel der Steuerschätzungen aus 2017/2018 gezeigt werden: Mit der November-Steuerschätzung 2017 beginnend – rechtzeitig zu den langwierigen Koalitionsverhandlungen auf Bundesebene (zunächst „Jamaika“, dann schwarz-rot) – wurde bis November 2018 ein blühendes Jahrfünft 2018 – 2022 gezeigt, das als Aufforderung verstanden wurde, fiskalisch in die Vollen zu gehen. Dieser Fiskal-Optimismus fand seinen Niederschlag im schwarz-roten Koalitionsvertrag vom 12.03.2018 und spiegelte sich entsprechend auch auf Ebene der Länder und Kommunen. Insbesondere auf Bundesebene war plötzlich alles möglich: Steuersenkungen (Teil-Abschaffung des Solidaritätszuschlags und der kalten Progression), renten- und familienpolitische Maßnahmen, Investitionsfinanzierung in der Bildungspolitik etc. pp.

Harte Korrektur

Mit der letzten Steuerschätzung vom Mai 2019 ist nun eine harte Korrektur erfolgt  – immerhin minus 23 Milliarden Euro bereits für 2021 und minus 30 bzw. 32 Milliarden für 2022 bzw. 2023. Für 2023 bedeutet dies ein Minus von fast 4 Prozent. In der ersten Jahreshälfte 2019 haben etliche Wirtschaftsforschungsinstitute ihre Wachstumsprognosen gesenkt, so dass voraussichtlich weitere Korrekturen nach unten in der November-Steuerschätzung 2019 erfolgen.

Zwei Jahre gefühlten fiskalischen Überflusses haben ausgereicht, um expansive Entscheidungen zu treffen, die kaum rückholbar sind.

Zwei Jahre gefühlten fiskalischen Überflusses haben ausgereicht, um expansive Entscheidungen zu treffen, die kaum rückholbar sind. Die Korrektur erzeugt wieder fiskalische Friktionen, die ohne ein (blindes oder gespieltes) „Vertrauen“ in ein steuerliches „Schlaraffenland“ vermeidbar gewesen wären.

Wie könnte ein gewisses Maß an Vorsicht in die Projektion der Steuererträge eingebaut werden? Wie könnte ein „bremsendes“ Element aussehen, das überschießende Erwartungen neutralisiert? Kann es sein, dass ein „simples“ Rechenschema gleich gute oder sogar bessere Ergebnisse liefert als die offiziellen Steuerschätzungen?

Regelgebundene Steuerprojektionen

Regelbindungen werden in der Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik in verschiedensten Formen eingesetzt – damit betreten wir kein Neuland. Hier wird ein Konzept für eine regelgebundene Steuerprojektion vorgestellt und für die letzten 24 Jahre (Schätzzeitpunkte Mai 1996 bis Mai 2018; Schätzvorlauf 5 Jahre) durchgerechnet. Anschließend erfolgt ein Vergleich der Projektionsergebnisse mit den AKS-Steuerschätzungen.

Es werden ausschließlich Daten verwendet, die zum jeweiligen Schätzzeitpunkt verfügbar sind:

  • der langfristige Trend der Steuererträge

(hier wird der lineare Trend der Steuererträge der jeweils letzten 30 Jahre bis zum aktuellen Schätzzeitpunkt zugrunde gelegt; das erste zur Verfügung stehende Jahr ist 1971);

  • der mittelfristige Trend der Steuererträge

(hier wird der lineare Trend der Steuerträge der jeweils letzten neun Jahre bis zum aktuellen Schätzzeitpunkt zugrunde gelegt);

  • die aktuelle Jahres-Entwicklung

(hier das Ergebnis der aktuellen Steuerschätzung für den Mai des Schätzjahres ins Verhältnis gesetzt zum Vorjahreswert).

Aus diesen drei Entwicklungen lassen sich für jeden Schätzzeitpunkt (Mai eines Jahres) drei Wachstumsraten ermitteln. Die Ergebnisse in Tabelle 1 wurden errechnet, indem eine Gewichtung der jeweils mittleren Wachstumsrate mit 50 Prozent, der niedrigsten und höchsten mit jeweils 25 Prozent vorgenommen wird. Anschließend wird der aktuelle Wert der Steuererträge im Schätzjahr mit dieser gemittelten Wachstumsrate hochgerechnet. Insbesondere der langfristige Trend wirkt „dämpfend“ und verhindert einen nachhaltigen „Höhenflug“ der Schätzungen.

 

Tabelle: Auswertung der Schätzergebnisse
 - AKS-Steuerschätzung versus regelgebundene Projektionen

Quelle: eigene Berechnungen

Vergleich AKS-Steuerschätzung versus regelgebundene Steuerprojektion

In der Tabelle werden den Schätzwerten aus den Mai-Steuerschätzungen die nach dem oben beschriebenen Verfahren regelgebunden errechneten Werten gegenübergestellt. Der Vergleich beruht zunächst auf einer Auswertung der Mai-Steuerschätzungen der letzten 24 Jahre mit einem fünfjährigen Vorlauf (beginnend mit Mai 1992 für das Jahr 1996, endend mit Mai 2015 für das Jahr 2019). Die Auswertung erfolgt für die Gesamt-Steuererträge (alle Gebietskörperschaften) sowie für die kommunalen Steuererträge. Die Tabelle zeigt in kondensierter Form die Abweichungen von den realisierten Steuererträgen in Milliarden Euro: Als Durchschnitt aller sowie aller absoluten Abweichungen über den Zeitraum 1996 - 2019, als Summe der drei größten Abweichungen nach oben (Überschätzungen) sowie der drei größten Abweichungen nach unten (Unterschätzungen).

Bei den Fünf-Jahres-Schätzungen liegt der Durchschnitt aller Abweichungen bei den regelgebundenen Projektionen im Minus, bei den AKS-Steuerschätzungen im Plus, d.h. letztere weisen tatsächlich eine Tendenz zur Überschätzung auf.

Schätzungen, die zwar in der Summe die Ist-Werte treffen, aber ansonsten extreme Abweichungen gleichermaßen ins Plus und ins Minus aufweisen, wären nicht akzeptabel. Deshalb ist vor allem auch die Summe aller absoluten Abweichungen zu bewerten. Diese liegt bei den Projektionen niedriger als bei den AKS-Steuerschätzungen. Durchweg sind die Überschätzungen deutlich geringer, wie an der Summe aller Abweichungen sowie dem Verhältnis des Durchschnitts der jeweils drei größten Abweichungen nach oben und nach unten ablesbar ist. Wenn die Vermeidung von Fehlsteuerungen durch Überschätzungen ein relevantes Ziel ist, dann führt die regelgebundene Projektion zu „besseren“ Ergebnissen als die AKS-Steuerschätzung.

Grafik 1: Vergleich der AKS-Schätzergebnisse mit regelgebundenen Steuerprojektionen (Fünf-Jahres-Prognose, alle Gebietskörperschaften ohne EU)

Die mit fünf Jahren Vorlauf regelgebunden projizierten Werte liegen ausschließlich unterhalb der AKS-Schätzung (s. Grafik 1). Zwar lassen sich auch so Überschätzungen nicht ganz vermeiden, aber der Abstand zu den realisierten Werten ist in diesen Fällen (insb. 1999, 2004) deutlich geringer. Die regelgebundene Projektion vermeidet auch die eingangs erläuterte erhebliche Überschätzung aus dem Jahre 2018 für das Prognosejahr 2022: Die AKS-Steuerschätzung liegt bei 866,2 Milliarden Euro (ohne EU) und wird durch die Mai-Steuerschätzung 2019 mit 836,5 Milliarden Euro deutlich nach unten korrigiert, während die regelgebundene Projektion aus 2018 für 2022 mit 839,6 Milliarden Euro bereits auf dem Niveau der Korrektur von Mai 2019 liegt. Die Projektion vom Mai 2019 sieht bereits – so wie vorsichtige Kaufleute es auch handhaben würden – eine Korrektur für 2023 nach unten vor.

Grafik 2: Vergleich der AKS-Schätzergebnisse mit regelgebundenen Steuerprojektionen (Fünf-Jahres-Prognose, Kommunen)

Wenn nicht alle Gebietskörperschaften (Summe aller Steuererträge) betrachtet werden, sondern nur die kommunalen Steuererträge (s. Grafik 2), bleiben die Verläufe sehr ähnlich: Bei absolut fast gleichen durchschnittlichen Abweichungen von den Ist-Werten führen die regelgebundenen Projektionen zu weniger Überschätzungen und vermeiden die „Go and Stop“-Phase 2017/2018.

Eine unausgesprochene Voraussetzung der heutigen Finanz- und Haushaltsplanung besteht darin zu glauben, dass die Steuererträge der nächsten fünf Jahre einigermaßen verlässlich geschätzt werden könnten. Die Erfahrungen aus den letzten Jahrzehnten haben aber das Gegenteil belegt.

Unter solchen Bedingungen bleibt nur der Schritt zu mehr Bescheidenheit und Vorsicht, also zu einer zurückhaltenden Finanzplanung, die nicht versucht bereits auszugeben, was noch gar nicht vereinnahmt wurde. Zur Vermeidung von Fehlsteuerungen scheint eine simple regelgebundene Steuerprojektion mit eingebauter Dämpfungswirkung besser geeignet als das gegenwärtige Verfahren – zumindest wenn es um Schätzvorläufe von fünf Jahren geht.

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