Prof. Dr. Dietrich Budäus im Interview

27.06.13 14:40

EPSAS: Kommunen droht weiterer Systemwechsel

Von Katharina Schlüter

Während viele Kommunen noch an der Doppik-Einführung arbeiten und Experten diskutieren, ob die Doppik auch für Bund und Länder sinnvoll wäre, könnte Deutschland von der EU überrollt werden.

Auf Basis der European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) will die EU die öffentliche Rechnungslegung in Europa harmonisieren. Für die Kommunen würde dies einen weiteren Systemwechsel bedeuten. Prof. Dr. Dietrich Budäus hält diesen für unumgänglich.

DNK: Herr Prof. Dr. Budäus, viele deutsche Kommunen stecken derzeit noch mitten in der Doppik-Umstellung, die Begeisterung für einen weiteren Systemwechsel hin zu den European Public Accounting Standards (EPAS) ist begrenzt. Wie ist der aktuelle Diskussionstand auf EU-Ebene zum Thema EPSAS?

 

Budäus: Die notwendige Harmonisierung nationaler Haushaltspolitiken bis hin zu einer europäischen Fiskalunion kann auf Dauer nur auf Basis eines europaweit standardisierten Haushalts- und Rechnungswesens funktionieren. Treiber des Themas ist die EU-Kommission bzw. EUROSTAT. Ausgangspunkt sind International Public Accountig Standards (IPSAS). In 2012 führte die EU-Kommission eine – allerdings recht unstrukturierte Meinungsumfrage unter den EU-Mitgliedern zur Akzeptanz und Machbarkeit der IPSAS als Grundlage der Harmonisierung durch. Diese Umfrage führte zu der Einschätzung, dass die IPSAS in gewisser Weise als Referenzsystem dienen können, jedoch aufgrund einer Reihe von Schwachstellen auf EU-Ebene zur Zeit nicht ohne Weiteres durchsetzbar sind. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass es hierbei um die Harmonisierung der Rechnungslegung geht. Das den EPSAS bzw. IPSAS zugrunde liegende einheitliche Rechnungssystem in Form eines Accrual Accounting ist bei der ganz überwiegenden Zahl der Mitglieder nicht mehr strittig. Ein vergleichsweise aufwendiger Systemwechsel stellt sich insofern nur dort, wo man noch immer im tradierten Cash Accounting (Kameralistik) verharrt.

EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy hat sich Ende Mai für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung in Europa ausgesprochen. Haben Sie den Eindruck, dass es auf EU-Ebene Mehrheiten für das System gibt?

 

Das ist schwer einzuschätzen. EUROSTAT scheint vor allem an der Standardisierung der nationalen Finanzstatistiken interessiert zu sein. Ob die EU-Kommission tatsächlich ein einheitliches transparentes Haushalts- und Rechnungswesen anstrebt, ist im Augenblick nicht ganz deutlich zu erkennen. So fällt in der aktuellen EU-Diskussion auf, dass die Einbeziehung der Haushaltsplanung, das entscheidende Steuerungselement im öffentlichen Sektor, bisher faktisch überhaupt nicht in die Überlegungen einbezogen wird.

In Bezug auf die Doppik ist das Kosten-/Nutzenverhältnis nach wie vor sehr umstritten. Wie beurteilen Sie dies in Bezug auf EPSAS?

 

Die Kosten der Umsetzung von EPSAS dürften nur einen Bruchteil jener Kosten der Intransparenz öffentlicher Haushalte ausmachen, wie sie bei einer Reihe von EU-Mitgliedern in der Vergangenheit eingetreten sind und zumindest in Teilen von der Gemeinschaft (dem Steuerzahler anderer Mitgliedsländer) getragen werden mussten und müssen. Diese Intransparenz im öffentlichen Haushaltswesen, etwa über die tatsächliche Höhe der Staatsverschuldung, über das öffentliche Vermögen, über Aufwendungen und Erträge etc. hat ganz wesentlich mit zur Eurokrise beigetragen. Die Schaffung einer institutionellen Transparenz durch ein einheitliches leistungsfähiges öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen ist zwar keine hinreichende aber eine notwendige Voraussetzung, um in Zukunft eine erneute existentielle Gefährdung des Euroraums zu vermeiden.

Hamburg ist eines der wenigen Bundesländer, die derzeit schon doppisch buchen. Haushaltsdirektor Hans-Hinrich Coorssen hat berichtet, dass eine Untersuchung zur Umstellung von der Doppik auf die EPSAS für Hamburg ergeben habe, dass der zusätzliche Umstellungsaufwand gering sei. Uwe Zimmermann, stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebunds sagt dagegen, dass die Umstellung von der Doppik auf die EPSAS genauso aufwendig sei wie die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik. Wer hat Recht?

 

Hier kann man Herrn Coorssen nur zustimmen. Eine Synopse von Ansatz, Ausweis und Bewertung der in Deutschland in den Kommunen und auf Staatsebene (Hamburg, Hessen, Bremen) bisher praktizierten doppischen Ansätze dürfte zu dem Ergebnis führen, dass trotz aller Heterogenität die Unterschiede zu den EPSAS als Rechnungslegungsstandards – mit den IPSAS als Referenzsystem – keineswegs so gravierend sind wie vermutet. Eine derartige Synopse sollte zur Versachlichung der Diskussion zügig erstellt werden.Widerstände der deutschen kommunalen Spitzenverbände gegen die EPSAS resultieren in Deutschland wohl eher daraus, dass die EPSAS der Doppik deutlich ähnlicher ist als der Kameralistik und hier jetzt der Widerstand gegen die Doppik auf die EPSAS übertragen wird.

Und wann werden die EPSAS kommen?

 

Entsprechend der ökonomischen Bedeutung und der übernommenen Risiken Deutschlands innerhalb der EU bzw. im Rahmen der Eurokrise sollte die staatliche Ebene und hier besonders der Bund ihre/seine seit 2010 eingetretene Reform- und Harmonisierungsresistenz aufgeben und sich zum konsequenten Verfechter von EPSAS machen. Dabei sind insbesondere auch die Reformerfahrungen auf kommunaler Ebene mit einzubeziehen. Europa, geschweige denn das föderale Deutschland können es sich angesichts der existentiellen Kooperations- und Koordinations- und Integrationsbedarfe nationaler Haushaltspolitiken und Ressourcensteuerung nicht länger leisten auf eine flächendeckende institutionelle Transparenz über öffentliche Finanzen zu verzichten. Dies erfordert zügige Mindeststandards von Rechnungssystem und Rechnungslegung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. EPSAS sindeine historische Chance sowohl für das Projekt Europa als auch für Deutschland, die derzeitige verfahrene Reformsituation wieder konstruktiv und möglichst zügig voranzubringen.

 

Prof. Dr. Dietrich Budäus ist emeritierter Professor für Betriebswirtschaftslehre und Public Management der Universität Hamburg.

 

k.schlueter@derneuekaemmerer.de