Das Instrument Schuldenbremse muss nach über zehn Jahren weiterentwickelt werden, um Investitionen in den Kommunen auch weiterhin möglich zu machen, fordert unser Gastautor.

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25.03.21
Haushalt

Schuldenbremse: weiterentwickeln oder lockern?

Von Jan Riepe

Die Coronakrise führt zu Forderungen nach einer Lockerung oder Aussetzung der Schuldenbremse. Aus kommunaler Sicht hat sie vor allem eine deutliche Lastenverschiebung zuungunsten der Kommunen gebracht. Doch so einfach ist die Rechnung nicht.

Über Staatsschulden und, damit einhergehend, auch über die deutsche Schuldenbremse wird wieder viel diskutiert. Anlässe für derartige Diskussionen sind zum einen die neuen Hilfsprogramme des frisch gewählten amerikanischen Präsidenten Joe Biden. Zum anderen sehen sich deutsche Politiker durch die sogenannte Schuldenbremse in ihrem Handlungsspielraum zur Bewältigung der Coronakrise begrenzt und fordern Lockerungen. 

Dies ruft Widerspruch vor allem von konservativen Politikern und Ökonomen hervor, die vor den Folgen einer (zu) lockeren Schuldenpolitik warnen. Vor diesem Hintergrund erscheint es geboten, sich das Für und Wider der deutschen Schuldenbremse erneut vor Augen zu führen. Staatliche Schulden sind ökonomisch sinnvoll, wenn hierdurch zusätzliches Wachstum entsteht beziehungsweise temporäre Krisen überbrückt werden. Nicht nur im Bereich Infrastruktur, auch bei Bildung und Integration sind staatliche Investitionen in der Regel ökonomisch wertvoll. Werden beispielsweise zusätzliche Investitionen in diesen Bereichen durch Schulden finanziert, ist das so lange völlig unbedenklich, wie die Investitionen ökonomisch wertvoll sind. Ökonomen sprechen hier von einem positiven Barwert. Eine Schuldenbremse zerstört in diesem Szenario ökonomischen Wert. 

Wachstumshindernis Schuldenlast

Werden hingegen übermäßig viele Schulden aufgenommen, denen kein zukünftiger Wert gegenübersteht, werden staatliche Schulden zu einem Problem. Hohe Staatsschulden gelten nicht erst seit den Arbeiten von Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff als potentielles Wachstumshindernis und als destabilisierender Faktor. Mit steigender Schuldenlast steigen auch die Zinsen für das geliehene Geld. Mit wachsenden Zinsen werden wiederum die sinnvollen Investitionen unmöglich. Schuldenfinanzierte übermäßige konsumtive Ausgaben schmälern zudem den Handlungsspielraum zukünftiger Generationen. Eine wohlgestaltete Schuldenbremse kann in diesem Szenario staatliche Geldverschwendung vermeiden, übermäßige Zinsen verhindern und somit langfristig eine stabile und prosperierende Wirtschaft ermöglichen. 

Vor etwas über zehn Jahren führte Deutschland angesichts der verheerenden weltweiten Wirtschaftskrise und des starken Anstiegs der Neuverschuldung eine Grenze für die Neuverschuldung von Bund und Ländern ein. Ziel der Schuldenbremse war es, den Schuldenstand dauerhaft unter die im Vertrag von Maastricht festgeschriebene Grenze von 60 Prozent des Bruttoinlandprodukts zu senken. Gleichzeitig sollte sie die Glaubwürdigkeit Deutschlands gegenüber seinen Gläubigern sicherstellen.

Dies geschah offenbar mit Erfolg: Die deutschen Staatsschulden sanken in den Folgejahren stark. Hierzu trug nicht nur die stabile wirtschaftliche Lage mit hohen Steuereinnahmen bei. Auch die sehr geringen Kapitalmarktzinsen haben die Konsolidierung insbesondere des Bundeshaushaltes stark begünstigt. Befürworter der Schuldenbremse sehen hierin den positiven Wert einer Schuldenbremse bestätigt.

Aufgabenverlagerung auf die Kommunen

Gleichzeitig zeigten sich die teils erheblichen Nachteile der deutschen Schuldenbremse bereits in den ersten Jahren: Durch die Ausgabenverlagerung auf die Kommunen konnten Bund und Länder die eigenen Haushalte zusätzlich entlasten und die Schuldenquote leichter einhalten. Die Kommunen mussten zusätzliche Lasten tragen, zum Beispiel im Rahmen des Zweiten Sozialgesetzbuchs oder bei der Bewältigung der Flüchtlingsströme. Der vermeintliche Erfolg der Schuldenbremse wurde also auch durch diese Lastenverschiebung erreicht. 

Die Schuldenbremse von Bund und Ländern erhöhte durch die Aufgabenverschiebung den finanziellen Druck auf die Kommunen. Ein starker Rückgang konsumtiver Ausgaben bei Bund und Ländern ist dagegen kaum wahrnehmbar. Die Finanzlage der Kommunen ist zum einen durch sehr begrenzte Gestaltungsspielräume auf der Einnahmenseite geprägt. Zum anderen sind zahlreiche Investitionsausgaben auf kommunaler Ebene verortet, die auch Instandhaltungs- und Folgeverpflichtungen einschließen. Dies betrifft nicht nur die Schulgebäude und Schwimmbäder, sondern auch Gemeindestraßen sowie zahlreiche lokale Maßnahmen zur Wirtschaftsförderung. 

Die Schuldenbremse von Bund und Ländern erhöhte durch die Aufgabenverschiebung den finanziellen Druck auf die Kommunen.

Viele Kommunen mussten bereits in wirtschaftlich guten Zeiten Investitionen in Bildung und Infrastruktur zurückfahren. Andere können Investitionen nur durchführen, wenn es die Kassenlage zulässt. Eine Zwischenbewertung der Konsequenzen aus der Schuldenbremse für die Kommunen liefert somit ein deutlich negativeres Ergebnis.

Historisch niedrige Refinanzierungskosten

Angesichts der Diskussion über das Für und Wider der deutschen Schuldenbremse ergibt sich ein differenziertes Bild. Einerseits ist der gesamte öffentliche Schuldenstand gesunken, und die Refinanzierungskosten sind auch aufgrund der Schuldenbremse auf einem historisch niedrigen Wert. Andererseits lassen sich zahlreiche Verwerfungen diagnostizieren, die sich bei der Bewältigung der Coronakrise noch weiter verschärfen dürften. 

Vor diesem Hintergrund kann es nicht verwundern, dass nicht nur unter Ökonomen die Diskussion um eine Weiterentwicklung der Schuldenbremse neu an Fahrt aufgenommen hat. Ein vollständiger Verzicht auf die Schuldenbremse erscheint jedoch ebenso wenig sinnvoll wie ein unbefristetes Aussetzen. Stattdessen muss das Instrument Schuldenbremse nach über zehn Jahren nun weiterentwickelt werden, um Investitionen in den Kommunen auch weiterhin möglich zu machen. Dieses Ziel ist klar. Doch die Umsetzung ist kompliziert, und es ist damit zu rechnen, dass wir auch in Zukunft regelmäßig nachsteuern müssen. 

jan.riepe@uni-paderborn.de

Dr. Jan Riepe ist Professor für Betriebswirtschaftslehre an der Universität Paderborn.

Der Gastbeitrag über das Für und Wider der deutschen Schuldenbremse ist in der DNK-Zeitung 1/2021 erschienen. Hier geht es zum Abonnement.