Die Fördermittelfalle für Kommunen

Das aktuelle KfW-Kommunalpanel zeigt, dass 2025 etwa 21 Prozent des kommunalen Investitionsvolumens über Fördermittel finanziert wurden und dass etwa 88 Prozent der deutschen Kommunen dieses Instrument nutzten. Vor dem Hintergrund des ebenfalls wahrgenommenen kommunalen Investitionsrückstands von 231,2 Milliarden Euro ist die haushalterische Einordnung der Fördermittel für die Kommunen von großer Bedeutung und zeigt sich aktuell auch bei der Ausgestaltung der Mittelverwendung aus dem Sondervermögen des Bundes (LUKIF).

Die Einführung der kommunalen Doppik erfolgte nach dem Beschluss der Innenministerkonferenz im Jahr 2003 mit dem Ziel, den kommunalen Ressourcenverbrauch transparent und generationengerecht abzubilden. Da die Durchführung kommunaler Aufgaben vor allem durch die Bereitstellung von Sachanlagevermögen gekennzeichnet ist, sind die jährlichen Abschreibungen dabei von erheblicher Bedeutung. Im öffentlichen Sektor zeigen Abschreibungen den Umfang der notwendigen Investitionen an, um den vorhandenen Kapitalstock mindestens konstant zu halten. Unabhängig davon, ob eine Investition eigen- oder kreditfinanziert wurde, müssen die jährlichen Abschreibungen letztlich aus zahlungswirksamen ordentlichen Erträgen erwirtschaftet werden. Nur dann stehen für die künftige Reinvestition in den Kapitalstock ausreichende Finanzierungsspielräume zur Verfügung.

Diese „Innenfinanzierung“ funktioniert, wenn die Abschreibungen über zahlungswirksame laufende Erträge erwirtschaftet werden. Dann steht der Kommune ausreichend Liquidität zur Finanzierung der Reinvestition zur Verfügung. Dies ist der Fall, wenn der Zahlungsmittelsaldo aus laufender Verwaltungstätigkeit in der Finanzrechnung einen Überschuss mindestens in Höhe der planmäßigen Abschreibungen aufweist und für Investitionsauszahlungen genutzt werden kann.

Trügerische Wirkung

Eine weitere Übertragung aus den handelsrechtlichen Vorschriften erfolgte insofern, als die Zuschüsse für Investitionen nicht ergebniswirksam, sondern zahlungs- und vermögenswirksam verbucht werden. Dies führt zum Zeitpunkt der Investition zu einer Einzahlung sowie zur Bildung von passiven Sonderposten. Im Zeitverlauf der Nutzung des Vermögensgegenstandes wird dieser Sonderposten ergebniswirksam als ordentlicher Ertrag dem ordentlichen Ergebnis zugeführt. Die Auflösung der passiven Sonderposten mindert damit die Abschreibungslasten in der Kommune um den Anteil der geförderten Investition. Die bilanzielle Entlastung ist sachgerecht, kann aber fiskalisch trügerisch wirken: Die Erträge aus der Auflösung schaffen keine entsprechende Liquidität für künftige Ersatzinvestitionen. Soweit die Theorie.

Was bisher in der Praxis passiert ist: Die gesetzlichen Regelungen in den doppisch buchenden Bundesländern richten den Haushaltsausgleich in der Priorität auf den Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses aus. In diesem Fall genügt es, wenn die Summe der ordentlichen Erträge die Summe der ordentlichen Aufwendungen deckt. Die Liquidität spielt in dieser Betrachtung nur insofern eine Rolle, als man davon ausgeht, dass Überschüsse im ordentlichen Ergebnis auch zu Überschüssen im Zahlungsmittelsaldo aus laufender Verwaltungstätigkeit führen. Hat eine Kommune allerdings einen hohen Fördermittelanteil, führt das zu hohen Erträgen, die wiederum nicht zahlungswirksam sind. Die Auflösung der passiven Sonderposten trägt in der Ergebnisrechnung zu ausgeglichenen Ergebnissen bei. In der Finanzrechnung entsteht andererseits eine Liquiditätslücke in Höhe der aufgelösten Sonderposten. Die Möglichkeit der Innenfinanzierung wird damit unterbrochen.

Das ausgeglichene ordentliche Ergebnis suggeriert eine stabile Haushaltssituation, die fehlende Liquidität führt jedoch zu geringeren Investitionen, als für die Kapitalerhaltung notwendig wären. Der einzige Ausweg für die Kommunen besteht darin, erneut auf Investitionsfördermittel zurückzugreifen, was wiederum die Liquiditätsabhängigkeit verstetigt. Es ergibt sich eine „Fördermittelfalle“. Die derzeitige Förderpolitik reproduziert damit ihre eigene Notwendigkeit. Zugleich besteht die Gefahr, dass Investitionsentscheidungen nicht primär nach ihrer wirtschaftlichen oder infrastrukturellen Notwendigkeit getroffen werden. Förderfähige Maßnahmen können gegenüber nicht geförderten, aber dringlicheren Vorhaben strukturell attraktiver erscheinen, weil ein Teil ihrer anfänglichen Finanzierung extern übernommen wird.

Regelungen schaffen Fehlanreize

Die derzeitige Ausgestaltung der gesetzlichen Regelungen schafft damit Fehlanreize für die Investitionsfinanzierung. Die Bedeutung des ordentlichen Ergebnisses in den Haushaltsausgleichsregelungen der Länder verstärkt die Anreize, Ergebnisse über aufgelöste Sonderposten auszugleichen. Eine stärkere Berücksichtigung der Finanzrechnung, insbesondere des Zahlungsmittelsaldos aus laufender Verwaltungstätigkeit, könnte dieser Logik entgegenwirken und die Transparenz über die tatsächlichen Liquiditätsbedarfe erhöhen. Dies würde auch die Steuerungsrelevanz der Liquidität und die Begutachtung der dauernden Leistungsfähigkeit stärken.

Kurzfristig ließe sich diese Herausforderung lösen, indem die Aufwendungen für planmäßige Abschreibungen sowie die Erträge aus aufgelösten Sonderposten stärker in den Mittelpunkt der kommunalen Steuerung sowie der Gesetzmäßigkeit der Haushalte rücken.

Mittel- bis langfristig sollte die Mittelvergabe an die Kommunen stärker auf allgemeine, nicht investiv zweckgebundene Finanzzuweisungen ausgerichtet werden. Den Kommunen würde dadurch ein größerer Entscheidungsspielraum eröffnet, da sie die Mittel entsprechend ihrer örtlichen Investitions- und Finanzierungsbedarfe einsetzen könnten. Zugleich müssten sie die Abschreibungen aus ihren laufenden zahlungswirksamen Erträgen erwirtschaften und würden dadurch stärker zur eigenständigen Sicherung ihrer künftigen Investitionsfähigkeit angehalten. Nur so lassen sich Ressourcenverbrauch, Finanzierung und Investitionsentscheidung dauerhaft konsistent verknüpfen.