Hebesatzsplitting: Veranlagen auf eigenes Risiko

Eine Prämisse stand nach dem historischen Grundsteuerurteil des Bundesverfassungsgerichts vom April 2018 über allem: Auf keinen Fall dürften die Reformarbeiten sich derart in die Länge ziehen, dass die Kommunen zum Stichtag im Januar 2025 ohne eine Rechtsgrundlage für die Erhebung der wichtigsten kommunalen Steuer dastehen. Nun sind es nicht die Reformarbeiten, sondern die ersten Urteile zur Neuberechnung, die die Erhebung der Grundsteuer vielerorts auf eine unsichere Grundlage stellen: Das Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen hat am 4. Dezember die Grundsteuersatzungen der Städte Bochum, Dortmund, Essen und Gelsenkirchen teilweise für nichtig erklärt. Alle vier Städte haben mit der Grundsteuerreform gesplittete Hebesätze eingeführt: niedrigere Sätze für Wohngrundstücke, höhere für gewerblich genutzte Immobilien, um private Eigentümer nicht über Gebühr zu belasten im Vergleich zur Situation vor der Reform.Das, so zeigen zahlreiche Berechnungen, ließe sich nämlich mit der exakten Umsetzung des Bundesmodells kaum vermeiden. Während die Bundesländer Sachsen, Thüringen und das Saarland sowie die Stadtstaaten Berlin und Bremen deshalb die Steuermessbeträge für Nichtwohngrundstücke in ihren neuen Grundsteuergesetzen angehoben haben, hat das Land NRW stattdessen das Verfahren der gesplitteten bzw. differenzierten Hebesätze erdacht – zum Ärger vieler Kommunen, die nicht nachvollziehen konnten, warum sie vor Ort den Rechenfehler des Bundesmodells korrigieren sollen. Hinzu kommt, dass von vornherein unter Juristen umstritten war, ob die Hebesatzdifferenzierung rechtlich haltbar ist.Diese Sorgen sind mit den Gelsenkirchener Urteilen Realität geworden: Höhere Hebesätze für Nichtwohngrundstücke aus rein fiskalischen Gründen sind nicht verfassungsgemäß, haben die Verwaltungsrichter festgestellt. Die Wirkung dieser Entscheidungen reicht weit über die unmittelbar betroffenen vier Städte hinaus, hat sich doch jede dritte Kommune in Nordrhein-Westfalen für das Jahr 2025 für nicht-einheitliche Hebesätze entschieden. Aber auch auf andere Bundesländer könnten die Urteile ausstrahlen: Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein haben das NRW-Modell in ihre eigenen Grundsteuergesetze übernommen. Ziehen die betroffenen Städte und Gemeinden in den fünf Bundesländern nun flächendeckend Konsequenzen?NRW-Kommunen schwenken teilweise umEine Bestandsaufnahme für Nordrhein-Westfalen liefert eine Umfrage des dortigen Städte- und Gemeindebunds (StGB), der kurz nach den Entscheidungen seine Mitgliedskommunen dazu befragt und 235 Antworten erhalten hat. Von den 75 Kommunen, die bei den Hebesätzen differenziert haben, werden 22 voraussichtlich auf einheitliche Hebesätze umschwenken bzw. haben dies bereits beschlossen. Die Mehrheit von 53 möchte dagegen noch an der Differenzierung festhalten. Für Claus Hamacher, der die Umfrage geleitet hat, ist die Lage im Moment aber eindeutig: „Angesichts der derzeitigen Rechtsunsicherheiten können die Kommunen ein mögliches Steuerausfallrisiko nur durch den Beschluss eines einheitlichen Hebesatzes vermeiden“, betont der Beigeordnete für Finanzen des StGB NRW.Auch in den Großstädten stehen die gesplitteten Hebesätze auf dem Prüfstand. Die Kämmerinnen und Kämmerer haben vielfach sogar die Erhebung der Grundsteuer vorerst ausgesetzt, bis der jeweilige Rat eine neue Entscheidung getroffen hat – so unter anderem in Bonn, Bottrop und Mülheim an der Ruhr. Mülheim trifft die aktuelle Unsicherheit besonders hart. Die Stadt hatte zum Start der Reform den alten Hebesatz beibehalten, der für sämtliche Grundstücke bei 890 Prozent lag. Damit habe man den Bürgerinnen und Bürgern unter anderem verdeutlichten wollen, welche Auswirkungen die Reform ohne Zutun der Stadt mit sich bringt, erklärt Kämmerer Frank Mendack. Am Ende fielen die Einnahmen um 10 Millionen Euro geringer aus als 2024, das Minus konnte aber 2025 gedeckt werden. Für den Haushalt 2026 sollte dann ein neuer, höherer Hebesatz festgesetzt werden. „Die Urteile sind genau in die Haushaltsberatungen geplatzt“, erinnert sich Mendack. „Die Politik wollte dann keine abschließende Entscheidung treffen, ohne die Urteilsgründe zu kennen.“ Deshalb verschickt die Stadt Mülheim aktuell (Stand Mitte Februar) keine Grundsteuerbescheide. Im März werde er aber einen neuen Vorschlag unterbreiten, sagt Mendack. „Sonst müssten wir sehr viel vorfinanzieren.“Gelassenheit außerhalb von NRWWie ist die Stimmung bei den Kommunen in den anderen Bundesländern, die ein Hebesatzsplitting erlauben? Anruf bei Horst Meffert vom Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz. Auch sein Verband hat die Mitglieder zu ihrer Hebesatzstrategie befragt, die Befragung ist allerdings vor den Urteilen aus Gelsenkirchen gestartet. An vielen Orten in Rheinland-Pfalz dürften diese zunächst nicht für großen Wirbel gesorgt haben, haben doch ohnehin knapp 92 Prozent der insgesamt 2.170 Kommunen, die an der Umfrage teilgenommen haben, einheitliche Hebesätze gewählt und wollen daran auch nichts ändern. Lediglich 80 Gemeinden (rund 3,7 Prozent) wenden das Splitting überhaupt an, und 96 hebesatzberechtigte Kommunen (4,4 Prozent) haben grundsätzlich über eine Umstellung auf differenzierte Hebesätze nachgedacht – wohlgemerkt vor den Urteilen. Dennoch habe der Verband eine steigende Nachfrage nach Seminaren zur Grundsteuer festgestellt, sagt Meffert.Eine der wenigen Kommunen in Rheinland-Pfalz mit differenzierten Hebesätzen ist die Landeshauptstadt Mainz. Dort zeigt man sich auf Nachfrage gelassen: „Die Entscheidung des VG Gelsenkirchen entfaltet keine unmittelbare Wirkung für Rheinland-Pfalz und bindet auch nicht die Verwaltungsgerichte in Rheinland-Pfalz“, sagt ein Sprecher der Stadt. Die Grundsteuer werde weiter auf Basis der differenzierten Hebesätze erhoben.„Deutlich“ von Differenzierung abgeratenIn Sachsen-Anhalt, wo Daten des Statistischen Landesamts zufolge 30 Prozent der Kommunen im ersten Reformjahr differenzierte Hebesätze eingeführt haben, sieht man die Dinge ähnlich. „Die nicht rechtskräftige Entscheidung eines Verwaltungsgerichtes aus Nordrhein-Westfalen dürfte für die Kommunen in Sachsen-Anhalt keine große Relevanz entfalten“, bestätigt Jörn Langhoff. „Die Anzahl der Gemeinden, die von der Hebesatzdifferenzierung Gebrauch machen, dürfte sich in 2026 tendenziell sogar noch erhöhen“, erwartet der Finanzreferent des Städte- und Gemeindebunds Sachsen-Anhalt. Viele hätten 2025 zunächst abgewartet und geplant, für 2026 eine neue Entscheidung zum Hebesatz zu treffen. Der Städte- und Gemeindebund hätte den Kommunen zuvor allerdings „deutlich“ von einer Differenzierung abgeraten.Nicht davon abschrecken lassen hat sich zum Beispiel die Hansestadt Stendal – genauso wenig, wie sie sich von den Gerichtsentscheidungen aus Nordrhein-Westfalen beeinflussen lässt. Axel Kleefeld, stellvertretender Oberbürgermeister und verantwortlich für die städtischen Finanzen, verweist darauf, dass die Grundsteuerreform auf landesrechtlichen Regelungen beruhe. Deshalb sehe man in Stendal im Moment keinen Anlass, etwas an den differenzierten Hebesätzen zu ändern. „Gleichwohl beobachten wir die weitere verwaltungsgerichtliche und gegebenenfalls höchstrichterliche Rechtsprechung aufmerksam“, ergänzt Kleefeldt.Weitere Umstellungen denkbarSzenenwechsel nach Schleswig-Holstein: Von flächendeckender Verunsicherung ist auch hier nichts zu spüren. Kein Wunder, hatten sich im ersten Reformjahr doch gerade einmal zwölf von insgesamt über 1.100 Gemeinden für differenzierte Hebesätze entschieden, wie Thorsten Karstens, Finanzreferent beim Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag, zu berichten weiß. „Warten wir erstmal ab, ob das Urteil überhaupt durchgeht“, sagt Karstens gelassen. Ähnlich wie sein Verbandskollege in Sachsen-Anhalt kann auch er sich vorstellen, dass im laufenden Jahr noch weitere Gemeinden auf differenzierte Hebesätze umstellen werden.Eine davon ist die Stadt Meldorf, die zum Amt Mitteldithmarschen gehört. „Wir wollten nicht sofort differenzierte Hebesätze einführen, weil wir das Verfahren für die Eigentümer nicht noch komplizierter gestalten wollten“, erklärt Eike Feldhusen, der den Fachbereich Finanzen des Amts leitet. Ausgerechnet am 4. Dezember, dem Tag, an dem in Gelsenkirchen die Urteile verkündet wurden, war die Hebesatzstrategie Thema der Stadtvertretung in Meldorf. Feldhusen: „Wir haben im Jahr 2025 festgestellt, dass mit dem einheitlichen, aufkommensneutralen Hebesatz 60 Prozent der Nichtwohngrundstücke entlastet, dafür aber 70 Prozent der Wohngrundstücke mehr belastet worden sind. Deshalb haben wir am 4. Dezember die Einführung differenzierter Hebesätze beschlossen.“ Von den Urteilen habe man in Meldorf erst nach dem Beschluss erfahren – „daraus werden wir nach aktuellem Stand aber keine Konsequenzen ziehen“, stellt Feldhusen klar.Das Gleiche gilt für die Stadt Neumünster, mit ihren 80.000 Einwohnern die mit Abstand größte Kommune in Schleswig-Holstein mit differenzierten Hebesätzen. Kämmerer Michael Knapp macht aber keinen Hehl daraus, dass er kein Anhänger dieses Modells ist. „Ich war von Anfang an der Meinung, dass differenzierte Hebesätze ein juristisches Risiko sind, und habe mehrfach empfohlen, davon abzusehen und stattdessen den einheitlichen, aufkommensneutralen Hebesatz aus dem Transparenzregister des Landes zu nehmen“, sagt Knapp. Denn im nördlichsten Bundesland sei erschwerend hinzugekommen, dass das Land anders als etwa Nordrhein-Westfalen nicht parallel Empfehlungen für einheitliche und differenzierte Hebesätze in seinem Transparenzregister veröffentlicht habe. „In der Ratsversammlung hat sich dann aber im Sinne der Bürger schnell eine Mehrheit für die differenzierten Hebesätze gefunden.“ Die Urteile aus Gelsenkirchen dürften die Politik kaum umstimmen, ist Knapp sicher. Er selbst bleibt dagegen mit Blick auf die Steuergerechtigkeit bei seinen grundsätzlichen Bedenken: „Wenn Immobilien einen bestimmten Wert haben, warum sollte man diesen dann abhängig von der Nutzung unterschiedlich besteuern?“Urteil zu Messzahlen im FokusDiese Frage hat im Januar auch das Finanzgericht Berlin-Brandenburg beschäftigt – das indes nicht zu differenzierten Hebesätzen, sondern zu erhöhten Steuermesszahlen für gewerblich genutzte Grundstücke in der Bundeshauptstadt entscheiden musste. Diese würden Eigentümer von Nichtwohngrundstücken nicht in ihren Gleichheitsrechten verletzen, stellte das Gericht klar. Die Vorschrift diene „dem Zweck, eine höhere Grundsteuerbelastung für Wohngrundstücke zu verhindern und damit bezahlbaren Wohnraum zu sichern“. Sie sei zur Erreichung des Zwecks auch geeignet, erforderlich und angemessen und damit verfassungsgemäß.Die Erwägungen der Finanzrichter sollten auch in Nordrhein-Westfalen eine Rolle spielen, meint Essens Stadtkämmerer Gerhard Grabenkamp, der sich nach wie vor als „Verfechter“ differenzierter Hebesätze bezeichnet. „Differenzierte Hebesätze und differenziere Messzahlen führen ja zu den gleichen Ergebnissen“, sagt Grabenkamp. Dass das Gericht in Gelsenkirchen sich an der rein fiskalischen Begründung für die stärkere Belastung von Nichtwohngrundstücken störe, ist für ihn nicht nachvollziehbar: „Auch bei anderen Steuern ist es so, dass der Gesetzgeber an einer Stelle Erträge generiert, um an anderer Stelle zu entlasten. Die Finanzgerichte kennen diese Ungleichbehandlung – bei den Verwaltungsgerichten ist das vielleicht anders.“„Ziel der differenzierten Hebesätze war, Wohnen nicht stärker zu belasten. Wenn die Kommunen dann nicht in die Lage versetzt werden, die Mindereinnahmen bei den Wohngrundstücken durch erhöhte Einnahmen bei den Nichtwohngrundstücken ausgleichen zu können, wird dieses Ziel ad absurdum geführt“, sagt auch Dominique Köppen, Leiter des Dezernats Finanzen beim Deutschen Städtetag.Städte greifen VG-Entscheidung anDie Städte Bochum, Dortmund, Essen und Gelsenkirchen, deren Satzungen das VG Gelsenkirchen beanstandet hatte, haben sich abgestimmt und Anfang Februar Berufung eingelegt. Die Verfahren sind getrennt, allerdings setzen die Kommunen auf einen gemeinsamen Prozessbevollmächtigten, wie Grabenkamp erzählt. In der Berufungsinstanz beim Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster wird es dann nicht nur um eine rechtliche Prüfung der VG-Entscheidungen gehen – das wäre der Fall gewesen, wenn die Kommunen sich auf die ebenfalls mögliche Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht verständigt hätten. „Dann würde es aber keine Sachverhaltsaufklärung mehr geben, deshalb haben wir uns dagegen entschieden“, erklärt Bochums Stadtkämmerin Eva Hubbert.Bis zu einem OVG-Urteil könnten noch Jahre vergehen – für die Kommunen ein massives Problem. Essen etwa setzt die Erhebung der Grundsteuer derzeit aus, ein Dauerzustand ist das aber nicht: „Ich muss dem Rat im Mai einen Vorschlag machen“, sagt Grabenkamp. „Dann habe ich aber noch lange keine hundertprozentige Rechtssicherheit. Wenn wir bei differenzierten Hebesätzen bleiben, haben wir in jedem Fall ein Risiko im Haushalt. Eigentlich müsste ich dann Rückstellungen bilden, aber ich kann bei der angespannten Haushaltslage ja schlecht jedes Jahr Summen im zweistelligen Millionenbereich zurückstellen.“ Uwe Zimmermann, stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebunds, macht sich mit Blick auf die weiteren Entwicklungen wenig Illusionen: „Die Grundsteuerreform war sehr komplex. Deshalb war es auch klar, dass ihre Umsetzung gerichtlichen Überprüfungen unterzogen wird. Das kann sich auf den verschiedenen Rechtswegen noch über Jahre hinziehen.“Laut Umfrage des StGB Nordrhein-Westfalen sind dort zur Zeit 26 Klagen anhängig. Als Nächstes steht am 10. März eine mündliche Verhandlung vor dem VG Düsseldorf an. Klar ist schon jetzt: Egal, wie die Verwaltungsrichter dort entscheiden, an dem rechtlichen Dilemma der NRW-Kommunen wird ihr Votum nichts ändern. s.doebeling@derneuekaemmerer.de Info Dieser Artikel ist zuerst in der aktuellen DNK-Printausgabe 1/26 erschienen.

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