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Sinkende Einwohnerzahlen belasten kommunale Haushalte massiv. Ein Sanierungstau ist oft nur eine von vielen Folgen klammer Kassen - und bedingt diese weiter.

Studie: Finanzielle Nachteile schrumpfender Gemeinden

13.12.17 14:01

Einwohnerschwund lässt Ausgaben massiv steigen

Von Sarah Nitsche

Verliert eine Gemeinde Einwohner, steigen die Pro-Kopf-Ausgaben häufig drastisch an. Welche Faktoren diese Entwicklung begünstigen, zeigt eine umfassende Studie. Besonders schlecht sind die Vorzeichen dabei für große Städte sowie für Kommunen, die bei Investitionen sparen.

Der demografische Wandel macht fast allen Kommunen zu schaffen. Auf der einen Seite stehen Städte und Gemeinden, die neue Infrastrukturen einrichten müssen, um der steigenden Bevölkerungszahl gerecht zu werden, auf der anderen Seite finden sich solche, die mit sinkenden Einwohnerzahlen und den damit verbundenen schwindenden Einnahmen kämpfen.

 

Wie genau aber schlagen sich Veränderungen bei der Einwohnerzahl auf die Ausgaben der deutschen Kommunen nieder? Diesen Zusammenhang beleuchtet die KfW in mehreren Papieren, die dieser Redaktion vorliegen und die im Januar als Teil einer Studie veröffentlicht werden sollen. Die Datengrundlage der Untersuchung bilden die Angaben der Statistischen Jahrbücher des Deutschen Städtetags von den Jahren 1950 bis 2012 für alle Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern.

Kommunen auf Schrumpfkurs

Im bundesweiten Schnitt stehen die Zeichen auf Schrumpfkurs: Mit zunehmender Dynamik wächst der Anteil der Kommunen, die im Vergleich zur Vorperiode Einwohner eingebüßt haben. Im Jahr 2012 verzeichneten fast 70 Prozent aller erfassten Kommunen sinkende Einwohnerzahlen. Und viel spricht dafür, dass sich in den meisten dieser Gemeinden in Sachen Einwohnerschwund nicht viel ändern wird, wie die Daten seit 1950 zeigen: Es gebe zwar Schwankungen in der Ausprägung der Dynamik, schreiben die Autoren, dennoch sei „der Trend doch zumeist so stabil, dass die einmal eingeschlagene Entwicklungsrichtung beibehalten wird“. Ein verheerender Befund, aus gleich mehreren Gründen. Zum einen zeigt schon der Blick auf den durchschnittlichen Effekt von -0,65, dass Bevölkerungsschwund kostet: Verliert eine Gemeinde 1 Prozent ihrer Einwohner, steigen ihre Pro-Kopf-Ausgaben um 0,65 Prozent an. Deutlich drastischer stellen sich die Auswirkungen allerdings dar, betrachtet man die Entwicklungen schrumpfender und wachsender Kommunen getrennt voneinander – hier treten bemerkenswerte Differenzen zutage.

 

Diese Kostenremanenzen – also die asymmetrischen Wirkungen von Bevölkerungswachstum und -rückgang auf die Pro-Kopf-Ausgaben – könnten sowohl durch politisch-administrative, technisch-betriebswirtschaftliche oder rechtliche Faktoren bedingt sein, schreiben die Autoren. Ein einfaches Beispiel: Wer einen bestimmten Personalstamm in der Verwaltung aufgebaut hat, kann diesen schon aufgrund von Kündigungsfristen nicht nach Belieben einer sinkenden Bevölkerungszahl anpassen.

 

In Zahlen ausgedrückt zeigt sich der Effekt wie folgt: Während bei Gemeinden mit einem Wachstum von 1 Prozent die Ausgaben für Personal- und Sachaufwand um 0,1 bzw. 0,5 Prozent sinken, steigen sie bei Kommunen mit einem entsprechenden Verlust jeweils um etwa 1,7 Prozent.

Nachhaltige Haushaltspolitik fordert alle Ebenen

Die Ausgabeneffekte verstärken sich zudem weiter, differenziert man nach bestimmten Rahmenbedingungen. Dazu haben die Autoren für verschiedene Einflussfaktoren jeweils zwei Vergleichsgruppen gebildet – eine Gruppe erfasst dabei jeweils die Kommunen oberhalb des Medians, die andere diejenigen unterhalb des Medians.

 

Besonders die absolute Einwohnerzahl, die Volatilität der Einwohnerentwicklung und die Investitionsstärke schlagen sich zusätzlich auf die Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben nieder: So fallen die Ausgabeneffekte bei Gemeinden mit überdurchschnittlich hoher Bevölkerung im Vergleich zum Basiseffekt um 20 Prozent höher aus. Noch stärker machen sich stark schwankende Einwohnerzahlen bemerkbar – bei überdurchschnittlich hoher Volatilität ist der Ausgabeneffekt um gut 50 Prozent erhöht. Den stärksten Ausschlag zeigt schließlich die Differenzierung nach der Investitionsstärke: In Gemeinden, deren Anteil des Vermögenshaushalts am Gesamthaushalt unterdurchschnittlich niedrig ist, liegt der Ausgabeneffekt fast 60 Prozent über dem Basiseffekt. Bei anderen Faktoren ist der Einfluss auf die Ausgabeneffekte hingegen laut Erhebung statistisch nicht signifikant. Das gilt etwa für die Anzahl der Einpendler, den Industrieanteil oder die Kreiszugehörigkeit einer Kommune.

 

Angesichts dieser Ergebnisse stünden viele Regionen in Deutschland in den kommenden Jahrzehnten vor erheblichem Anpassungsbedarf – allen voran die schrumpfenden Gemeinden, resümieren die Autoren: „Die damit einhergehenden finanziellen und planerischen Bedarfe werden Politik und Verwaltung auf allen Ebenen fordern. Eine Sensibilisierung für die Gefahr von Kostenremanenzen ist deshalb für eine nachhaltige Haushaltspolitik genauso wichtig wie eine exakte Prognose der demografischen Veränderungen und eine angemessene Planung und Unterstützung angemessener Anpassungsmaßnahmen.“

 

s.nitsche@derneuekaemmerer.de