Wieviel Sozialstaat können wir uns noch leisten?

Der Sozialstaat ist dem Deutschen lieb und teuer. Was in der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung kurz nach der Gründung des deutschen Nationalstaats seinen Ursprung hatte, ist heute ein überkomplex ausgewachsenes Gebilde. Dieses wird immer stärker in Anspruch genommen und führt die öffentlichen und privaten Kostenträger längst an die Grenze ihrer Leistungsfähigkeit. Das Resultat ist eine Großbaustelle, in der ab und an zwischen Subsystemen und Finanzierungsquellen umverteilt wird. Die individuelle Verantwortung des Einzelnen scheint aber immer mehr abhandenzukommen. Wenn dann auch noch das Wirtschaftswachstum stagniert, die Erwerbsbevölkerung schrumpft und die Menschen zunehmend (psychisch) erkranken, muss sich die unangenehme Frage stellen, ob wir uns das vorhandene System an Sozialleistungen überhaupt noch weiter leisten können.

Sondierungsergebnisse von CDU, CSU und SPD

Nicht von ungefähr setzen die Berliner Sondierungsergebnisse vom 8. März 2025 unter ‚Arbeit und Soziales‘ Schwerpunkte. Die Vermittlung in Arbeit soll unter anderem unter Verschärfung von Mitwirkungspflichten und Sanktionen gestärkt, die Alterssicherung für alle Generationen auf verlässliche Füße gestellt werden. Zudem wird eine „große Pflegereform“ angekündigt. Auch wenn dabei vieles noch stark konkretisierungsbedürftig bleibt, kann man im ersten Zugriff gegen die Setzung dieser politischen Handlungsfelder inhaltlich kaum etwas vorbringen – auch nicht gegen die angestrebte Verbesserung der Barrierefreiheit im privaten und im öffentlichen Bereich im Sinne einer inklusiven Gesellschaft.

Gerade Letzteres steht aber auch sinnbildlich für das, was stört: Dass unter strikter Einhaltung von Ressortgrenzen immer neue politische Vorhaben ins Schaufenster gestellt und dabei Kostenfolgen und Finanzierungsfragen geflissentlich übergangen werden. Das mag politisch opportun sein, verantwortungsvoll gegenüber denjenigen, die diese Leistungen letztlich zu bezahlen haben, ist das nicht. Und wenn man im Übrigen den Eindruck gewinnt, dass die politische Debatte über Arbeit und Soziales allzu sehr auf das Bürgergeld fokussiert ist, wirkt das zwar nicht verfehlt, aber gemessen am Anteil von lediglich rund 5,5 Prozent am Bundeshaushalt 2024 arg selektiv.

Ist unser Sozialstaat zu teuer?

Das deutsche Sozialbudget umfasst mittlerweile mehr als 150 verschiedene Sozialleistungen mit einem Gesamtvolumen von rund 1,25 Billionen Euro – das ist deutlich mehr als das gesamte Bruttoinlandsprodukt der Niederlande. Die Sozialleistungsquote liegt in Deutschland seit Jahren mit geringen Ausschlägen nach oben und unten bei gut 30 Prozent; das heißt, etwa jeder dritte Euro des Bruttoinlandsproduktes wird hierzulande für Soziales eingesetzt. Dass der Sozialstaat von Jahr zu Jahr „teurer“ wird und die öffentlichen Finanzen überfordert, schließen die einen aus. Andere sorgen sich zu Recht, dass man immerhin schon zwei Prozentpunkte über dem Durchschnitt der EU-Mitgliedsstaaten läge.

Wer finanziert den Sozialstaat?

Mit mehr als 40 Prozent trägt der öffentliche Sektor (Bund, Länder und Gemeinden) den größten Anteil am Sozialbudget. Im Bundeshaushalt ist der Etat für Arbeit und Soziales im Jahr 2024 mit mehr als 218 Milliarden Euro höher als der des gesamten EU-Haushaltes (rund 189 Milliarden Euro). Der Anteil der gesamten Sozialausgaben liegt im Bund bei über 50 Prozent des Gesamtetats. Der Bundesrechnungshof spricht daher von einer zunehmenden „Versteinerung“ des Bundeshaushaltes.

Auf den weiteren föderalen Ebenen sind insbesondere folgende Systeme zu finanzieren: Arbeitgeber, öffentlicher Dienst sowie Förder- und Fürsorge. Im bevölkerungsreichsten Bundesland Nordrhein-Westfalen überlässt das Land seinen Kommunen die Finanzierung von rund 85 Prozent der Ausgaben im Bereich der sozialen Förder- und Fürsorgesysteme mit der Folge, dass in erheblichem Umfang allgemeine Deckungsmittel der Kommunen insbesondere zur Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe sowie der umlagefinanzierten Hilfe zur Pflege und Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen herangezogen werden müssen. Diese Mittel fehlen somit für die originären Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge und treiben die Kommunen immer tiefer ins Defizit und in die Liquiditätskreditverschuldung.

Die restlichen Finanzierungsanteile am Sozialbudget entfallen über die Arbeitnehmer- bzw. Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung im Wesentlichen auf die Unternehmen (rund 28 Prozent) sowie auf die privaten Haushalte (rund 31 Prozent). Der „Steuer- und Abgabenkeil“ – also die Differenz zwischen den Arbeitskosten eines Arbeitgebers und dem Nettolohn, der beim Arbeitnehmer ankommt – liegt in Deutschland inzwischen bei fast der Hälfte des durchschnittlichen Bruttolohns, rund zwei Drittel davon entfallen auf Sozialabgaben. Deutschland hat damit den zweithöchsten Steuer- und Abgabenkeil aller Industrieländer. Auf Unternehmerseite wirkt sich das auf die preisliche Wettbewerbsfähigkeit aus, auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger auf die reale Kaufkraft und den Anreiz zur Beschäftigungsaufnahme.

Weitere Umverteilung stößt an Kapazitätsgrenzen

Wollte man Finanzierungslasten weiter umverteilen, sind massive Verteilungskonflikte vorprogrammiert, wenn die Grenze der Leistungsfähigkeit der jeweiligen Finanziers bereits erreicht oder überschritten ist. Ein Beispiel: Die Eingliederungshilfe muss für versicherte pflegebedürftige Menschen mit Behinderungen in besonderen Wohnformen die nahezu vollständigen Pflegekosten übernehmen. Wollte man das ändern, würde die steuerfinanzierte Eingliederungshilfe zwar entlastet, es müssten aber für eine Kompensation entweder die Beiträge zur gesetzlichen Pflegeversicherung oder die Zuschüsse an die Pflegeversicherungsträger aus dem Bundeshaushalt erhöht werden. Aufgrund einer rasch alternden Gesellschaft und steigender Kosten des Pflegesystems steht dessen Finanzierung aber ohnehin vor dem Kollaps. Wen wundert es da noch, dass selbst sachlich notwendige Umverteilungen kaum mehr politisch einigungsfähig sind?

Maß und Mitte verloren?

Auf der Grundlage supranationaler und internationaler Rechtsetzung seitens der Europäischen Union und der Vereinten Nationen gibt es inzwischen eine Vielzahl von sozialen Teilhaberechten, für deren Inanspruchnahme offenbar immer weniger eigene Mittel einzusetzen sind – man denke an die jüngsten Anhebungen von Vermögens- und Einkommensfreigrenzen bei Leistungsberechtigten bzw. unterhaltsverpflichteten Eltern und Kindern. Und jenseits des Rechts kommt hinzu, dass man Änderungen vertrauter Lebensgewohnheiten und Setzungen neuer Prioritäten – höflich formuliert – hierzulande nur sehr zurückhaltend zu begegnen scheint. Das mag auch die fehlende Bereitschaft erklären, Standards im Sozialstaat kritisch auf den Prüfstand zu stellen.

Ganz im Gegenteil hat Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes a. D., vor Jahren ernüchtert festgestellt, dass es kaum eine gesellschaftliche Gruppe oder Organisation gäbe, die nicht ständig zusätzliche Leistungen, mehr Geld und Personal einfordere. Dabei brauche es doch Eigeninitiative statt Vollkaskomentalität. Indes gibt es deutliche Hinweise darauf, dass die Chancen auf einen solchen Mentalitätswandel nicht allzu gut zu stehen scheinen: Ausweislich zahlreicher Umfragen dominiert die Ansicht, dass die Altersversorgung doch in erster Linie Sache des Staates sei. Mit Sorge muss man dabei zur Kenntnis nehmen, dass diese Haltung statistisch umso signifikanter ausfällt, je jünger die Befragten sind.

Mut zum Umdenken

Das ändert nichts daran, dass unser Sozialstaat echte Strukturreformen braucht, auch und gerade im Hinblick auf die „Kassenlage“. Wichtige Denkanstöße könnten sein:

• Welche „Härten“ sollten künftig noch durch die Allgemeinheit im Rahmen einer „Grundabsicherung“ finanziert werden? Wenn es zum Beispiel zutrifft, dass etwa die Hälfte aller Menschen im Leistungsbezug der Eingliederungshilfe ihre Behinderung im Laufe ihres Lebens erwirbt, müsste dieses Lebensrisiko dann nicht insoweit aus der Steuer- in die Beitragsfinanzierung verlagert werden? Lebensrisiken wie Krankheit oder Pflege werden schließlich auch beitragsfinanziert abgesichert, Berufsunfähigkeit sogar vollständig privat. Und wenn es auch für die Versorgungskette zuträfe, dass „die letzte Meile die teuerste“ ist, müsste es doch naheliegen, sich auf den Wesenskern der Fürsorge zurückzuziehen, ohne eine unzumutbare Belastung beim Einzelnen entstehen zu lassen – man denke an die Sehhilfe, die nur noch im angemessenen Umfang beihilfefähig ist.
• Wie kann vermieden werden, dass durch eine allzu großzügige gesetzgeberische Einschätzung von „Gefahrenlagen“ eine Überversorgung eintritt? Ein Beispiel: Abrechnungsbetrüge durch Pflegedienste mit der Folge erheblicher finanzieller Schäden bei Krankenkassen und Sozialversicherungsträgern. Dass es dabei innerhalb der vermeintlichen Pflegezeiträume zu gesundheitlichen Folgen bei den Betroffenen gekommen wäre, ist nicht bekannt. Ein weiteres Beispiel ist der seit Jahren festzustellende milliardenschwere Ausgabenanstieg von Arzneimitteln, für dessen Einbremsen bis heute keine Lösung in Sicht ist.
• Durch welche Instrumente können Kommunen im Fiskalföderalismus besser vor finanzieller Überbelastung durch Sozialgesetzgebung geschützt werden? Anmerkung: Die Schutzfunktion, die eigentlich die Länder im Bundesrat auszuüben haben, lässt derzeit ebenso zu wünschen übrig wie die Rechtsetzungsdisziplin im Deutschen Bundestag. Ein tragisches Beispiel: Das Durchwinken des Bundesteilhabegesetzes im Bundesrat Ende 2016, ohne eine gesicherte Erkenntnis darüber zu haben, was es kostet.

Norbert Lammert, Präsident des Deutschen Bundestages a.D., plädiert dafür, gelegentlich darüber nachzudenken, ob nicht vielleicht an der ein oder anderen Stelle einstmals gesetzte Standards im Sozialstaat neu justiert werden sollten, um zumindest die Voraussetzungen dafür aufrechtzuerhalten, dass wir uns diesen weiter leisten können. Alles habe schließlich seinen Preis.

Dem ist nichts hinzuzufügen. Jedenfalls nicht von mir.