Expertenrat fordert Neuordnung der Kommunalfinanzen

Im Jahr 2025 erreichte das kommunale Finanzierungsdefizit mit 31,9 Milliarden Euro einen neuen Höchststand. Doch dieses Defizit ist nur die Spitze des Eisbergs, das Gesamtproblem ist weitaus größer, denn in dieser Zahl werden weder der hohe Investitionsrückstand noch der Finanzbedarf für neue Aufgaben wie zum Beispiel Klimaresilienz, Hitze- und Bevölkerungsschutz hinreichend erfasst.
Bislang sind die Kommunen weitgehend auf sich gestellt. Die Investitionshilfen des Bundes sind hilfreich, leisten aber keinen Beitrag zum Schließen der Lücke. Die Länder helfen trotz ihrer häufig besseren Finanzlage zumeist nicht oder unzureichend. Mittlerweile ist die Stimmung in den Rathäusern hoch aufgeladen. Es ist ein Novum, dass weder Bund noch Länder in einer großen Finanzkrise relevante Lösungsbeiträge leisten, wie sie es noch während der Coronakrise gemacht hatten. Es gibt zwar viel Verständnis für die desolate Lage, aber kein Geld. Die Bertelsmann Stiftung hat daher einen Expertenrat gebeten, Vorschläge für einen Weg aus der Krise auszuarbeiten.

Befristete Sofortmaßnahmen

Kurzfristig schlägt der Expertenrat befristete Sofortmaßnahmen vor, um den Weg in eine neue Schuldenfalle zu verhindern. Bund und Länder sollen den kommunalen Anteil an der Umsatzsteuer und die Finanzmasse im kommunalen Finanzausgleich zugunsten der Kommunen erhöhen. Damit sollen rund zwei Drittel der aktuellen Finanzierungslücke geschlossen werden. Das verbleibende Drittel sollen die Kommunen durch eigene Konsolidierungsmaßnahmen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite beitragen. Das ist schwer, aber ohne kommunale Eigenbeiträge wird es nicht gehen. Die Soforthilfen werden ausdrücklich nicht als Dauerlösung verstanden, sondern als Brücke, bis strukturelle Reformen greifen.

Mit 20 Kernempfehlungen und 70 konkretisierenden Einzelempfehlungen in den Bereichen Aufgabenentflechtung, Verwaltungsdigitalisierung, Soziallastenfinanzierung, Förderpolitik, Haushaltsaufsicht und kommunale Eigenbeiträge wird eine grundlegende Neuordnung der föderalen Aufgaben- und Finanzbeziehungen vorgeschlagen.

Konnexitätsregeln neu fassen

Der Expertenrat fordert eine konsequente Neuordnung der Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Das bisherige Muster, dass Bund und Länder Aufgaben oder Standards beschließen und die Kommunen anschließend die Kosten tragen, soll beendet werden. Die Konnexitätsregeln sind deshalb neu zu fassen und ohne Schlupflöcher wirksam zu vollziehen. Die Länder sollen regelmäßig die gesetzgeberisch verursachte Gesamtbelastung der Kommunen ermitteln und zeitnah ausgleichen. Wo die finanziellen Möglichkeiten nicht reichen, sollen Aufgaben und Standards reduziert werden. Das geht ohne die Regelsetzer, also ohne Bund und Länder nicht.

Konzentration auf örtliche Aufgaben

Aufgaben, bei denen lokale Kenntnisse kaum eine Rolle spielen oder hohe Skaleneffekte möglich sind, sollen auf Bund oder Länder verlagert werden. Der Bund soll etwa das Kfz-Zulassungswesen und regelgebundene finanzielle Sozialleistungen stärker zentral übernehmen. Die Länder sollen die überörtliche Sozial- und Eingliederungshilfe, den überörtlichen Nahverkehr und die Krankenhausversorgung verantworten und finanzieren. Die Gemeinden sollen dort gestärkt werden, wo ihre besondere Stärke liegt: bei ortsnaher Daseinsvorsorge, Kinderbetreuung, lokaler Infrastruktur, Prävention, Beratung, Beteiligung und Gestaltung des Zusammenlebens vor Ort. Freiwillige, nicht regulierte Aufgaben sind von zentraler Bedeutung für die kommunale Problemlösungskompetenz.

Vereinfachung von Förderpolitik

Der Expertenrat kritisiert den „Förderdschungel“ aus kleinteiligen, antragsintensiven Programmen. Förderprogramme sollen zusammengeführt, pauschaliert und teilweise in die kommunale Grundfinanzierung oder in Investitionspauschalen überführt werden. Parallel soll die Digitalisierung als Effizienzhebel genutzt werden: durch bundeseinheitliche Standards, Ende-zu-Ende-Digitalisierung, Registermodernisierung, zentrale Serviceplattformen und das Prinzip „Standard vor Individuallösung“. Datenschutzregeln sollen einfacher und digitaltauglicher werden, ohne den Schutz personenbezogener Daten aufzugeben.

Reformen in Sozial- und Jugendhilfe

Die Sozial- und Jugendhilfe bindet einen wachsenden Teil der kommunalen Finanzierungsspielräume. Der Expertenrat empfiehlt, standardisierte Sozialleistungen stärker zu digitalisieren, zu pauschalieren und zentral durch Bund oder Länder wahrnehmen und finanzieren zu lassen. Einzelfälle mit besonderem Beratungsbedarf sind weiterhin vor Ort zu bearbeiten. Die Hilfe zur Pflege soll durch eine ausgebaute Pflegeversicherung sowie stärkere Beiträge von Bund und Ländern finanziert werden. Die überörtliche Eingliederungshilfe soll in die Finanzierungsverantwortung der Länder fallen. Die örtliche Kinder- und Jugendhilfe bleibt originäre kommunale Aufgabe, muss aber durch eine aufgabenangemessene Finanzausstattung auch finanziert werden können.

Einnahmen stärken

Der Expertenrat hält am kommunalen Steuer-Mix fest, empfiehlt aber Verbesserungen. Die Gewerbesteuer soll erhalten bleiben, die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage und die Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen aber geprüft werden. Es ist wichtig, dass das finanzielle Band zwischen Kommune und Wirtschaft erhalten bleibt. Das Grundsteueraufkommen soll schrittweise erhöht und regelmäßig an Inflation sowie Aufgaben- und Ausgabenentwicklung angepasst werden. Zudem sollen Kommunen Gebühren und Entgelte stärker kostendeckend ausschöpfen. Wenn sich die wirtschaftliche Lage nicht deutlich verbessert, die Aufgaben nicht zurückgeführt werden können oder sollen, dann ist die strukturelle Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer und (oder) Einkommensteuern notwendig. Dann werden aus temporären Hilfen strukturelle Dauerfinanzierungen. Zusätzliche Umsatzsteueranteile sollten nicht nach dem bisherigen wirtschaftskraftorientierten Schlüssel, sondern stärker einwohner- und sozialbedarfsorientiert verteilt werden, damit finanzschwache Kommunen stärker profitieren.

Investitionen verstetigen

Das Deutsche Institut für Urbanistik beziffert den kommunalen Investitionsrückstand für 2025 auf rund 231 Milliarden Euro. Der Expertenrat fordert, diesen Rückstand mit Unterstützung von Bund und Ländern abzubauen, Investitionen dauerhaft auf höherem Niveau zu verstetigen und pauschale Investitionszuweisungen bzw. allgemeine Deckungsmittel gegenüber aufwendiger Projektförderung zu bevorzugen. Gleichzeitig soll die Aufnahme neuer Kassenkredite nur sehr kurzfristig als Notmaßnahme genutzt werden. Vorrang haben der Ausgleich struktureller Finanzierungslücken, die Vermeidung neuer Schulden und die Tilgung bestehender Kassenkredite. Die Lockerung der Haushaltsaufsicht in der Krise verschiebt die Lösung der finanziellen Probleme nur in die Zukunft.

Kombinierte Reformagenda

Geld allein wird nicht reichen. Der Expertenrat fordert daher eine kombinierte Reformagenda aus Soforthilfen, Aufgabenentflechtung, echter Konnexität, Digitalisierung, Förderpolitikwechsel, stärkerer kommunaler Grundfinanzierung, Investitionsstrategie und strengerer Schuldenvermeidung. Dies kann nur von Bund, Ländern und Kommunen gemeinsam geschultert werden. Nur dann lässt sich die kommunale Handlungsfähigkeit dauerhaft stärken. Der weitere Weg in die Verschuldung ist zu unterbinden – bevor die Kreditgeber der Städte und Gemeinden dies tun.