Kämmerer fürchten große Belastungen durch Grundsteuerreform

Die Reform der Grundsteuer B hat einen langen Anlauf genommen. Im Grunde war seit Mitte der 90er Jahre klar, dass die über Jahrzehnte ausgesetzten Wertanpassungen und hoffnungslos veralteten Einheitswerte nicht mehr tragbar sind. Doch im föderalen Interessengeflecht ist eine Reform wieder und wieder gescheitert. Erst das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) baute mit seinem Urteil 2018, in dem es das geltende Bewertungssystem für verfassungswidrig erklärte, Druck auf Bund und Länder auf. In der Folge wurde es hektisch: politische Verhandlungen, Änderung des Grundgesetzes, des Grundsteuer- und des Bewertungsgesetzes, teils auch des Landesrechts.Die Umsetzung der Reform begann 2020 mit der rückblickend fast als chaotisch zu bezeichnenden Phase der Steuerwerterklärungen durch die Eigentümer. Berichte über überlastete Finanzämter schlossen sich an. Zum 1. Januar 2025 ist die neue Grundsteuer nun in Kraft getreten. Wohl nie wurde der Grundsteuer eine solche politische und mediale Aufmerksamkeit zuteil.Stimme der Kämmereien fehlteDoch eine gewichtige Stimme im Diskurs fehlte: die der Kämmereien der Gemeinden. Dies ist überraschend, besitzen die Gemeinden doch die Ertragshoheit dieser Steuer und nehmen eine zentrale Position im Prozess ein. Sie beschließen die Steuersätze und versenden die Bescheide. Mitte 2024 wurden die Kämmereien nun erstmals systematisch zu ihren Einschätzungen der Reform befragt. Die Befragung wurde konzipiert und die Ergebnisse wurden ausgewertet unter Leitung von Jens Weiß (Hochschule Harz), Isabelle Jänchen (Hochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen) und des Autors. Im Fokus standen die Hürden und der absehbare Nutzen aus der Reform. Insgesamt 175 Kämmereien amtsfreier Gemeinden in Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt, das heißt rund ein Drittel der Grundgesamtheit, nahmen an dieser Befragung teil. Das Ziel der Reform besteht darin, die Einheitswerte zu aktualisieren und sie gerichtsfest zu machen. Dieses Ziel teilt die große Mehrheit der Kämmereien (67 Prozent). Drei Viertel der Befragten erkennen vor allem in der einheitlichen und systematischen Neubewertung aller Immobilien einen Vorteil. Diese Einschätzung war zu erwarten, ist doch den Kämmereien besonders am Erhalt der Einnahme gelegen. Die Zustimmung kippt jedoch diametral, wenn es um die Frage der landesrechtlichen Öffnungsklauseln in der Bewertung geht. Jene waren nötig, um einen politischen Kompromiss unter den Ländern zu erreichen. Die Kämmereien sehen darin keine Vorteile, sondern lehnen die Föderalisierung der Grundsteuer ab (75 Prozent). Hier besteht offenbar eher ein Interesse an klaren, bundeseinheitlichen Regeln, obgleich die Bewertungsmethoden für die Gemeinden letztlich zweitrangig sind.Versprechen der Aufkommensneutralität ist gegenstandlosEine der Absurditäten dieser Reform ist das Versprechen von Bund und Ländern, die Grundsteuerreform würde zu keinen Mehreinnahmen der Gemeinden führen. Verfassungsrechtlich ist diese Zusage zu Lasten Dritter völlig gegenstandslos und auch nicht durchsetzbar. Sie baut jedoch in den Gemeinden erheblichen Druck auf. Die Mehrheit der Kämmereien (60 Prozent) lehnt diese Vorgabe und den Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung ab. Die unkritische Position eines Teils der Kämmereien kann darin begründet liegen, dass die Grundsteuerreform von vornherein als eher technischer Vorgang in der Bemessung der Einheitswerte und nicht als Gelegenheit für ein spürbares Mehraufkommen verstanden wurde. Dann liefe die Vorgabe des Bundes gewissermaßen ins Leere. Da die Steuermessbeträge in vielen Gemeinden steigen werden, müssen diese den Hebesatz senken, um in Summe Aufkommensneutralität zu erreichen. Die Beratungen und Entscheidungen in den Gemeinderäten werden kontrovers verlaufen. Gleichwohl erwarten die Kämmereien, dass die Aufkommensneutralität letztlich eingehalten wird (65 Prozent).In der Sache wäre eine Erhöhung der Grundsteuer aber durchaus angebracht. Denn jene war infolge der fehlenden Wertaktualisierungen über Jahrzehnte zu gering, und der Haushaltsdruck ist aktuell enorm hoch. Auf der anderen Seite geht kaum eine Kämmerei davon aus, die Haushaltslage über die Grundsteuer spürbar verbessern zu können (6 Prozent). Dafür ist der Einnahmenanteil in den Haushalten zu gering und die Ausgabendynamik zu groß.Grundsteuerreform sorgt für hohen zusätzlichen ArbeitsaufwandIm nächsten Teil der Befragung wurden die Kämmereien gebeten, einige typische Hürden der Reform zu benennen und einzuordnen, die sich aus Expertengesprächen und Workshops ergeben haben. Das dominante und nahezu flächendeckend aufgetretene Problem ist der hohe zusätzliche Arbeitsaufwand.Der Aufwand in den Kämmereien entsteht aus den Datenprüfungen der Finanzämter und aus der gleichzeitigen Neubescheidung aller Fälle. Für die meisten Gemeinden ist das ungewöhnlich, da Steuerbescheide nur bei den doch eher seltenen Steueränderungen neu erstellt und versandt wurden. Hinzu kommt, dass weniger als jede vierte Gemeinde zusätzliches Personal abgestellt hat. Die Kämmereien und umso mehr die Liegenschaftsverwaltungen bewältigten die Reform mit „Bordmitteln“, was zu einer Verdichtung und Zurückstellung anderer Aufgaben führte. Fast alle Gemeinden erwarten infolge der Steuerbescheide große Wellen an Rückfragen, Beschwerden, Einsprüchen und letztlich Klagen der Bürger. Dass die Gemeinden hierfür der falsche Adressat sind, wird die Erregung noch verstärken. Dies bedeutet nicht nur erneuten hohen Personalaufwand, sondern schafft auch rechtliche Unsicherheiten und wird die Kämmereien noch auf Jahre beschäftigen.Ein ebenso mehrheitlich gesehenes Problem liegt in den Auswirkungen der neuen Hebesätze auf den kommunalen Finanzausgleich. In Brandenburg und Sachsen ergibt sich der Nivellierungshebesatz zur Kalkulation der Steuerkraft aus den empirischen Hebesätzen. Dieser Wert ist für die meisten Gemeinden die entscheidende Orientierung in der eigenen Steuerpolitik, um keine Verluste bei den Schlüsselzuweisungen zu erleiden. Da diese Hebesätze vielerorts neu beschlossen werden, ist nicht absehbar, wo dieser Wert 2025 liegen wird. Allerdings ist er erst für das Finanzausgleichsgesetz des Jahres 2027 relevant. Absehbar ist aber, dass es zu gewissen Verwerfungen in der gemeindlichen Steuerkraft kommen wird.Mangelnde Datenqualität der FinanzämterDie technischen Schnittstellen zum Finanzamt und die Kompatibilität der eigenen Haushaltssoftware bewerten die Gemeinden dagegen kaum als kritisch. Der Termin der Datenlieferung von den Finanzämtern bereitet ihnen aber Sorgen. Um die neuen Hebesätze zu kalkulieren, die Steuerbescheide zu erstellen und vor Jahresende 2024 zu versenden, hätten die Daten im Frühjahr 2024 vorliegen müssen – und zwar vollständig. Das ist mehrheitlich nicht gelungen, so dass der gemeindeinterne Arbeitsprozess gehemmt wird.Kopfzerbrechen und Arbeit bereitet vielen Kämmereien auch die oft mangelhafte Qualität der Daten aus den Finanzämtern. Offenbar kam es in erheblichen Größenordnungen zu fehlerhaften Steuerwerterklärungen, welche die Finanzämter „durchwinkten“. Diesen Indizien nachzugehen, wird die Kämmereien ebenso noch auf Jahre beschäftigen.Eine andere Quelle fragwürdiger Daten sind Schätzbescheide der Finanzämter, die ergehen müssen, wenn Steuerwerterklärungen der Eigentümer fehlen. Für die Gemeinden ist oft nicht ersichtlich, welche Zahlen geschätzt sind. Erfahrungsgemäß fallen diese Schätzungen oft auch zu hoch aus und können jederzeit geändert werden. Dies schafft neue Unsicherheiten in den Kämmereien. Quelle: Befragung der Gemeindekämmereien in Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, N=175Vorteile durch Digitalisierung überschaubarDie Reform der Wertbemessungen soll ausdrücklich nicht zu einem höheren Steueraufkommen führen. Die Regelung, diese Wertbemessungen zukünftig aber turnusmäßig zu wiederholen, hätte automatisch Mehreinnahmen parallel zu den Immobilienwerten zur Folge. Nur die Hälfte der Kämmereien (52 Prozent) glaubt an diesen Automatismus. Sie befürchten eher politische Widerstände und im ländlichen Raum gar einen Wertverlust der Immobilien.Ein mehrheitlich geteilter Reformvorteil ist, dass die Kommunen einen systematischen Überblick über die eigenen Immobilien gewinnen. Dies kann überraschen, insbesondere da eine solche Inventur zehn Jahre zuvor im Rahmen der kommunalen Doppik schon einmal erfolgt ist. Allerdings ist die Fortschreibung der Vermögenswerte aufgrund fehlender Jahresabschlüsse nicht flächendeckend stringent.Der Bundesgesetzgeber sieht in der Digitalisierung des Steuerverfahrens zwischen Eigentümern, Finanzämtern und Gemeinden ein wesentliches Reformziel. Die Kämmereien bewerten diesen Aspekt deutlich unterschiedlich. Nur 40 Prozent erwarten einen durch die Digitalisierung mittelfristig sinkenden Arbeitsaufwand. Denn die Digitalisierung deckt nicht den gesamten Verwaltungsprozess ab. Die Berechnung der Steuerbeträge und Versendung der Steuerbescheide obliegen weiterhin jeder Gemeinde selbst und zumindest Letzteres wird analog erfolgen.Kompromiss unter ZeitdruckDie Reform der Grundsteuer war überfällig. Deren konkrete Ausgestaltung ist dennoch ein politischer Kompromiss unter Zeitdruck. Letzterer prägt den gesamten Reformprozess und belastet damit auch die Kämmereien der Gemeinden. Diese teilen zwar die Reformziele, sehen aber große Hürden und wenig messbare Verbesserungen. Die Gemeinden machen wieder einmal die Erfahrung, in bundespolitischen Diskussionen nur „Zaungäste“ zu sein und mit der Umsetzung der Beschlüsse und dem Umgang mit neuen Unsicherheiten allein dazustehen.rene.geissler@th-wildau.de Info Dieser Gastbeitrag ist zuerst in der DNK-Printausgabe 4/2024 erschienen. Dr. Rene Geißler ist Professor für Öffentliche Verwaltung an der Technischen Hochschule Wildau.

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