Konsolidierung: Pflichtaufgabe ist nicht gleich Pflichtstandard

Konsolidierungsprogramme laufen derzeit in vielen Kommunen, und die Frage an die Kämmerei lautet fast immer gleich: Wo lassen sich noch Einsparpotentiale finden? Der Blick richtet sich dann schnell auf die freiwilligen Leistungen, weil dort offensichtlich ist, dass die Kommune entscheiden kann.

Dass eine Aufgabe erfüllt werden muss, bedeutet jedoch nicht, dass jeder heute erbrachte Leistungsstandard unveränderbar ist. Genau dort liegt ein Teil des kommunalen Handlungsspielraums. Haushaltsdaten zeigen, wofür eine Kommune Geld ausgibt. Sie zeigen nicht, welcher Teil davon zwingend erforderlich ist, welcher Standard darüber hinausgeht und warum er einmal festgelegt wurde. Für Konsolidierung reicht die Finanzsicht deshalb nicht aus.

Zwischen Haushalt und Leistung fehlt eine Steuerungsebene

Die Fragen, die dafür beantwortet werden müssen, sind nicht neu. Die klassische Aufgabenkritik stellt sie seit Jahrzehnten: Muss eine Aufgabe wahrgenommen werden? Ist die Art ihrer Erledigung angemessen? Erreicht sie den beabsichtigten Effekt? Was fehlt, ist die Verbindung der Informationen, mit denen sich das beantworten lässt.

Für die erste Frage sind das die rechtliche oder politische Grundlage einer Aufgabe und der verbindlich vorgegebene Teil der Leistung. Für die zweite der tatsächlich erbrachte Standard, die eingesetzten Personal- und Finanzressourcen und die eigene Beeinflussbarkeit. Für die dritte die strategischen Ziele der Aufgabe und die erzielten Wirkungen. Erst in dieser Kombination wird aus einer Aufgabenliste ein Steuerungsinstrument.

An Daten mangelt es dafür selten; Produkthaushalt, Kosten- und Leistungsrechnung und Fachverfahren liefern reichlich davon. Was fehlt, ist die Verknüpfung auf der Ebene, auf der entschieden wird. Innerhalb eines Produkts liegen oft mehrere Aufgaben mit unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und Gestaltungsspielräumen; der Aufwand eines Produkts sagt deshalb noch nicht, welcher Anteil tatsächlich beeinflussbar ist. Und eine Kennzahl zur erbrachten Leistung sagt nicht, welcher Mindeststandard erforderlich wäre. Ausgerechnet dort, wo ein großer Teil der Ressourcen gebunden ist, ist der Spielraum am schwersten zu erkennen.

Pflichtig oder freiwillig greift zu kurz

In Gesprächen mit Kämmereien zeigt sich immer wieder, dass diese binäre Einteilung für eine Steuerung nicht ausreicht. Entscheidend ist die Auftragsgrundlage. Nicht jeder heute erbrachte Standard folgt unmittelbar aus einem Gesetz. Andere Standards beruhen auf politischen Beschlüssen, Fachplanungen, Förderrichtlinien oder auf einer Praxis, die sich über Jahre etabliert hat.
Damit verändert sich die Leitfrage der Aufgabenkritik. Sie lautet dann: Was genau müssen wir tun, welcher Standard ist vorgegeben, wer hat darüberhinausgehende Standards beschlossen, und sind die Gründe dafür heute noch tragfähig?
Diese Begründung ist häufig schwer zu rekonstruieren. Der Beschluss liegt in einer alten Vorlage, die fachliche Vorgabe in einem anderen System, der Ressourceneinsatz im Haushalt. Eine Bewertung scheitert dann nicht daran, dass niemand die richtige Frage stellt. Sie scheitert daran, dass die Antwort über die Organisation verteilt ist.

Eine Erhebung ist noch keine Steuerung

Eine einmalige Erhebung liefert einen Stand zum Stichtag. Sie veraltet, sobald sich Beschlüsse, Fallzahlen oder Zuständigkeiten ändern. Deshalb wird sie wenige Jahre später wiederholt. Dazu kommen zwei praktische Hürden: Die Rückläufe sind oft zögerlich, wenn eine Abfrage als Vorbereitung möglicher Kürzungen wahrgenommen wird. Und die fachlich schwierigsten Angaben lassen sich nicht einfach abfragen; ob eine Leistung in genau diesem Umfang verpflichtend ist, wissen auch die Fachbereiche selten aus dem Stand.
Auch Tabellenlösungen, die nach der ersten Erhebung nicht weitergeführt wurden, begegnen mir regelmäßig. Das Ziel sollte deshalb ein fortgeschriebenes Aufgabenportfolio sein, gepflegt dort, wo sich Aufgaben, Standards, Beschlüsse und Ressourcen tatsächlich verändern.

Aufgabenkritik und Haushalt zusammendenken

Wie relevant diese Verbindung ist, zeigt derzeit die Bundesstadt Bonn. Dort werden in einem verwaltungsweiten Projekt zur Aufgabenkritik Pflicht- und freiwillige Aufgaben überprüft. Parallel setzt die Stadt erstmals Zero-Based Budgeting ein: Haushaltsansätze werden neu begründet, statt sie aus dem Vorjahr fortzuschreiben. Die Ergebnisse der Aufgabenkritik sollen unmittelbar in die Haushaltsaufstellung einfließen.

Interessant daran ist die Verbindung beider Perspektiven. Zero-Based Budgeting stellt auf der Finanzseite dieselbe Frage, die ein Aufgabenportfolio auf der Leistungsseite beantworten muss: Warum setzen wir diese Ressourcen für genau diese Leistung in genau diesem Umfang ein? Wird die Begründung dauerhaft mit Aufgabe, Standard und Ressourcen verbunden, entsteht eine Steuerungsgrundlage, die auch nach der Haushaltskrise trägt.

Transparenz ersetzt keine ausreichende Finanzierung

Transparenz schafft keine finanziellen Spielräume, wo Bund oder Land Aufgaben übertragen, ohne sie auskömmlich zu finanzieren. Einen gesetzlichen Mindeststandard macht Sichtbarkeit nicht verhandelbar. Genau deshalb ist die Trennung so wichtig. Eine Kommune, die ihr Aufgabenportfolio kennt, unterscheidet Vorgabe von eigener Gestaltung und kann das gegenüber Politik, Aufsicht und Land belegen. Und innerhalb dieses Spielraums kann sie eine Frage beantworten, an der pauschale Kürzungsvorgaben scheitern: Welche Ressourcen lassen sich reduzieren oder anders einsetzen, ohne die gewünschten Leistungen und Wirkungen im gleichen Maß zu verlieren?

Pflichtig heißt deshalb nicht automatisch unveränderbar. Entscheidend ist, welcher Teil einer Leistung vorgegeben ist und welcher kommunal gestaltet werden kann. Wer diesen Unterschied nicht kennt, kann nur dort kürzen, wo der Spielraum offensichtlich ist. Wer ihn kennt, kann steuern.