Polykrise: Kommunale Investitionen unter Druck

Investitionen in Infrastruktur, Liegenschaften und Ausrüstung sind ein wichtiger Gradmesser der wirtschaftlichen Vitalität der Kommunen. Gerade im Bereich der freiwilligen Aufgaben spiegeln diese Ausgaben Finanzautonomie und Selbstverwaltung wider. Ein mehrjähriges Forschungsprojekt der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung (HSPV NRW) hat aktuell die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie und des Ukrainekriegs auf die Sachinvestitionstätigkeit der Kommunen in Nordrhein-Westfalen genauer unter die Lupe genommen.

Anders als etwa das KfW-Kommunalpanel, das geschätzte Investitionsrückstände bzw. -bedarfe erfasst, beschäftigte sich die Studie explizit mit der Entwicklung der tatsächlichen Sachinvestitionsauszahlungen. Dabei wurde zwischen Ausgaben für Hoch- und Tiefbaumaßnahmen, Ausgaben für Ausrüstung und Ausgaben für Grundstückskäufe unterschieden. Darüber hinaus wurden zudem Finanzverantwortliche aus verschiedenen Kommunen zur Entwicklung ihres Investitionsgeschehens vor Ort befragt. Die Ergebnisse werfen ein interessantes Schlaglicht auf das Investitionsverhalten der Kreise, Städte und Gemeinden während der „Polykrise“.

Massive Herausforderungen durch Pandemie und Krieg

Bereits vor Ausbruch der Pandemie im Frühjahr 2020 fielen die Sachinvestitionen der NRW-Kommunen im bundesweiten Vergleich gering aus. Zwar hatte sich die Situation zwischen 2016 und 2019 im Zuge steigender Steuereinnahmen zunächst stetig verbessert, die Pandemie und der zudem im Frühjahr 2022 beginnende Ukrainekrieg brachten jedoch sodann erhebliche finanzielle Herausforderungen mit sich. Inflationsbedingt erheblich steigende Baukosten, Verzögerungen bei Baufortschritten aufgrund von Lieferengpässen und nicht zuletzt steigende Finanzierungskosten infolge der Zinswende stießen auf eine stark wachsende Unsicherheit über die künftige Haushaltsentwicklung.

Nach einem auch im investiven Bereich sehr starken ersten Pandemiejahr hatte dies spätestens im Haushaltsjahr 2022 in vielen Kommunen einen realen Rückgang der Investitionsausgaben zur Folge. Zwar stiegen die Ist-Investitionsausgaben in laufenden Geldeinheiten oft weiter, unter Berücksichtigung der starken Preiseffekte wurde jedoch effektiv weniger investiert. Davon besonders betroffen waren Ausgaben für Baumaßnahmen und Liegenschaften. Diese Entwicklung hat sich zwar bereits im Haushaltsjahr 2023 wieder umgekehrt. Dennoch dürften die realen Gesamtausgaben für Sachinvestitionen in NRW erst im Haushaltsjahr 2024 wieder an das Spitzenniveau des ersten Pandemiejahres 2020 heranreichen.

Kleine und mittlere Gemeinden an der Spitze

Stellt man alle bisher abgeschlossenen Haushaltsjahre „post Covid“ (2020-2023) dem gleich langen Vorkrisenzeitraum 2016-2019 gegenüber, so zeigt sich, dass rund 70 Prozent der 396 Städte und Gemeinden in NRW ihre Sachinvestitionsausgaben (zum Teil deutlich) gesteigert haben. Dies gilt selbst unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich aufgetretenen Preissteigerungen. Zahlreiche kleine und mittelgroße Gemeinden liegen dabei an der Spitze – darunter durchaus auch einige finanzschwächere Kommunen. Unter den zehn Gemeinden mit den stärksten realen Zuwächsen befindet sich mit der Stadt Werl zum Beispiel auch eine ehemalige Stärkungspakt-Kommune.

Die kommunale Investitionstätigkeit scheint also auf den ersten Blick mit einem „blauen Auge“ davon gekommen zu sein. Aus Befragungen und Interviews schließt die Studie allerdings, dass die kommunale Investitionstätigkeit ohne die Krisen insgesamt noch deutlich weiter vorangekommen wäre. Darüber hinaus blieben tendenziell Städte und Gemeinden im Verlauf der Krisen vergleichsweise investitionsschwach, wenn dies bereits vor dem Ausbruch der Pandemie auf sie zutraf.

Einflüsse auf das Investitionsverhalten

Am stärksten wurde das Investitionsverhalten während der „Polykrise“ durch haushaltswirtschaftliche Faktoren und die Wahrnehmung gesetzlicher Pflichtaufgaben beeinflusst. Steigende Investitionsausgaben wurden insbesondere durch eine hohe Finanzautonomie (gemessen am örtlichen Grundbetrag von Grundsteuer A und B sowie der Gewerbesteuer pro Kopf) sowie erhaltene Investitionszuwendungen begünstigt. Viele Kommunen mussten während der Krisen Pflichtaufgaben wie Kindergärten und Schulen priorisieren, was zu steigenden Investitionsausgaben führte. Auch in den Bereichen Feuerwehr und Rettungsdienst waren zusätzliche Investitionen nötig.

Inhaltlich wurden die meisten Investitionsprogramme also bislang im Verlauf der Krisen fortgeführt. Dabei kam den Kommunen zugute, dass die Ansätze für Investitionen der mittelfristigen Finanzplanung vielerorts weit oberhalb der tatsächlich abfließenden Investitionsmittel lagen. Vor dem Hintergrund der inzwischen rapide verschlechterten Haushaltssituation ist allerdings fraglich, dass eine dauerhafte Tragbarkeit der hohen Investitionsausgaben überall abgesichert ist.

Finanzielle Eigenständigkeit stärken

Unter dem Strich zeigt die Studie einmal mehr, dass sämtliche Kommunen eine stabile finanzielle Basis brauchen, um ausreichend investieren können. Sofern sie überhaupt zuvor vorhanden war, gerät diese finanzielle Basis durch die Aneinanderreihung erheblicher Krisen – wenn auch mit zeitlicher Verzögerung – in akute Gefahr. Ein höherer Anteil der kommunalen Ebene am Umsatzsteueraufkommen und eine Stärkung der gemeindlichen Steuerautonomie könnten die Investitionskraft verbessern und helfen, die derzeit sehr ausgeprägte Abhängigkeit von den „goldenen Zügeln“ externer Investitionsförderprogramme zu verringern.