Konnexitätsregelungen sollen sicherstellen, dass Lasten zwischen Bund, Ländern und Kommunen gerecht verteilt werden. Eine Untersuchung aller 13 Flächenländer bescheinigt dem bestehenden System jedoch Konstruktionsmängel.

Das ab Mitte der 1990er Jahre als Meilenstein zum Schutz der Kommunen vor Aufgabenüberwälzungen übergeordneter staatlicher Ebenen gefeierte Konnexitätsprinzip kann in der Praxis leider nicht mit dem Satz „Wer bestellt, bezahlt!“ beschrieben werden. Grundsätzlich herrscht zwar Einigkeit darüber, dass die staatliche Ebene, die über die Ausführung einer Aufgabe entscheidet, auch für ihre Finanzierung verantwortlich sein soll. Allerdings bieten die landesrechtlichen Konnexitätsregelungen diesbezüglich nicht den erhofften Schutz für die Kommunen.

Die strikten Konnexitätsregelungen sollen sicherstellen, dass das jeweilige Land, wenn es eine Aufgabe auf seine Kommunen überträgt, Bestimmungen über die Deckung der zur Erledigung der Aufgabe erforderlichen Kosten treffen muss. Bleibt den Kommunen eine Mehrbelastung durch die Aufgabenerledigung, muss das Land diese ausgleichen. Übertragene Aufgaben sollen also die generelle Finanzausstattung der Kommunen unberührt lassen. Die zugrundeliegende Untersuchung zeigt deutlich auf, dass die Konnexitätsregelungen aller 13 Flächenländer bei allen Unterschieden hinsichtlich Voraussetzungen, Inhalt und Umfang der Konnexitätsfolgen einige systematische Konstruktionsmängel teilen:

  • nicht hinreichend präzisierte Konnexitätsregelungen, die Interpretationsspielräume für den Anwendungsbereich eröffnen
  • fehlende Abgrenzung neuer Aufgaben(bestandteile)
  • fehlende ökonomisch fundierte Ex-ante Kostenschätzungsverfahren
  • fehlende ökonomisch fundierte Evaluationsverfahren
  • mangelnde Anreizstruktur hinsichtlich Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Erstattungskonzepten
  • fehlende Integration der Erstattungskonzepte
  • fehlende Transparenz der Verfahren

Im Rahmen der Konnexitätsbegründung sind die Länder häufig versucht, sich an jeden Strohhalm zu klammern, der es ihnen ermöglicht, sich der Verantwortung zu entziehen. Speziell Formulierungen in den Verfassungs- und den Gesetzestexten, die die Konnexitätsbegründung für einen Großteil der übertragenen Aufgaben ausschließen oder zumindest erschweren, machen das möglich.

Daneben steht das große Problem, dass eine systematische und methodisch saubere Ermittlung der Kosten der übertragenen Aufgaben sowie deren Evaluation im Zeitverlauf nicht die Regel sind. Wer nicht weiß, wie hoch die Bestellsumme ist, kann die Rechnung natürlich nicht (in Gänze) bezahlen!

Alarmzeichen für die föderale Zusammenarbeit

Gerade weil die Konnexitätsregelungen in vielerlei Hinsicht nicht hinreichend präzise formuliert sind, entstehen im Rahmen des Konnexitätsprozesses Interpretationsspielräume für die Konnexitätspartner. In der Konsequenz werden diese Interpretationsspielräume in Verhandlungssituationen aufgelöst. Verhandlungssituationen spiegeln dabei immer die Verhandlungsmacht der Akteure wider. Dies führte in der Vergangenheit teilweise dazu, dass die Verhandlungspartner ein derartiges Misstrauen aufgebaut haben, dass es Auswirkungen weit über den konkreten Konnexitätsprozess hinaus hatte.

Zusätzlich zeigt sich, dass die Länder die Umsetzung von Gesetzesvorhaben verzögern oder gar unterlassen, weil sie durch deren Umsetzung finanzielle Konnexitätsfolgen für ihre Haushalte fürchten. Dies ist ein alarmierendes Zeichen für die föderale Zusammenarbeit und kann sogar Rechtslücken für den Vollzug verursachen.

Nachbesserungen sind notwendig

Damit das Konnexitätsprinzip seine volle Wirkung entfalten kann, müssen die Konstruktionen der landesrechtlichen Regelungen nachgebessert werden. So müssen

  • die Anwendungsbereiche weiter gefasst und alle neu übertragenen öffentlichen Aufgaben(teile) konnexitätsbegründend wirken,
  • neue Aufgaben(bestandteile) klar abgegrenzt werden,
  • ökonomisch fundierte Ex-ante-Kostenschätzungsverfahren zwingend vorgeschrieben und deren Durchführung obligatorisch werden,
  • ökonomisch fundierte Evaluationsverfahren auch über die Anfangsphase hinaus vorgeschrieben und kontinuierlich durchgeführt werden,
  • Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Erstattungskonzepten zugrunde gelegt werden,
  • die Töpfchenwirtschaft bei dauerhaft angelegten Aufgaben beseitigt, stattdessen Konzepte zur Integration in Finanzierungssysteme erarbeitet und umgesetzt werden,
  • die Transparenz der Verfahren von Anfang bis Ende gewährleistet werden.

Es muss als Ergebnis feststehen, dass die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in keiner Kommune Deutschlands durch übertragene Aufgaben gefährdet wird. Sie sind keine nachgelagerte Ebene im Föderalismus. Sie sind die erste Ebene der Staatlichkeit im Kontakt mit den Bürgerinnen und Bürgern. Sie müssen in die Lage versetzt werden, ihren Bürgern das bestmögliche Angebot an öffentlichen Gütern bieten zu können.

Es ist essentiell, dass Bund und Länder die Kommunen nicht lediglich als Verwaltungsträger und Befehlsempfänger ansehen. Ein funktionierendes Konnexitätsprinzip wäre dahingehend ein deutliches Zeichen der Länder an ihre Kommunen. Auf die Botschaft „Wir lassen Euch nicht im Regen stehen!“ kann dann aufgebaut werden. Weg vom „Macht ihr mal!“ hin zu: „Wer bestellt, bezahlt!“.

dominique.koeppen@googlemail.com

Autor

Dr. Dominique Köppen ist stellvertretender Kämmerer und Leiter der Finanzabteilung der Stadt Nürtingen.

Info

Die Dissertation „Probleme und Lösungsansätze landesrechtlicher Konnexitätsregelungen aus ökonomischer Perspektive“ betrachtet die Entstehung von Konnexitätsproblemen im System des deutschen Exekutivföderalismus und der deutschen Finanzverfassung. Sie thematisiert insbesondere deren Konkretisierung für die Kommunen.

Der Gastbeitrag ist zuerst in der aktuellen Zeitungsausgabe 1/2022 von Der Neue Kämmerer erschienen. Weitere Hintergründe finden Sie auf der DNK-Themenseite Föderale Finanzbeziehungen.

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