Der Bund steht grundsätzlich in keinem finanzwirtschaftlichen und -rechtlichen Verhältnis zu den Städten, Gemeinden und Kreisen; die Kommunen hängen allein am Tropf der Länder. Weil dadurch aber (zu) wenig Geld fließt, werden sie beim Bund vorstellig. Die Diskussion um den Ausbau von Finanzhilfen des Bundes sowie um die Beteiligung des Bundes an einer Altschuldenübernahme zeigen, dass die Tektonik nicht mehr passt. Wenn die Ausnahme zur Regel wird, muss über das staatliche Finanzierungssystem neu nachgedacht werden.

Aufgabenverantwortung und Finanzbedarf

In Art. 104a Abs. 1 GG ist der Grundsatz statuiert, dass Bund und Länder „gesondert“ die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung „ihrer“ Aufgaben ergeben; Verwaltungskompetenz und Ausgabenlast gehören mithin zusammen. Dieser Lastenverteilungsregel unterliegen auch die Kommunen als Teil der Landesstaatlichkeit (vergleiche BVerfGE 44, 351 [364]). Sie stellen keine dritte Ebene der deutschen Staatlichkeit dar. Deshalb vollzieht sich der Finanzausgleich zunächst nur zwischen Bund und Ländern.

Zwar enthält auch das Grundgesetz einzelne finanzverfassungsrechtliche Garantien zugunsten der Kommunen (siehe Art. 28 Abs. 2 Satz 3, 106 GG). Für die Aufgabenerledigung und deren Finanzierung innerhalb eines Bundeslandes, insbesondere für die Zuständigkeitsverteilung, Organisation und Finanzausstattung im Verhältnis von Land und Kommunen, ist aber das jeweilige Bundesland zuständig (vergleiche Art. 84 Abs. 1 Satz 7 und 85 Abs. 1 Satz 2 GG). Daher liegt es allein in seiner Verantwortung, die grundgesetzlichen – und natürlich die landesverfassungsrechtlichen – Finanzgarantien einzulösen und für eine auskömmliche Finanzausstattung der Städte, Gemeinden und Kreise zu sorgen. Umgekehrt richtet sich jeder Teilhabe- bzw. Leistungsanspruch einer Kommune gegen „ihr“ Bundesland und nicht gegen den Bund.

Mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen zur kommunalen Selbstverwaltung ist zunächst von einem Anspruch der Städte, Gemeinden und Kreise gegen das Land auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung auszugehen. In der Sache ist dieser Anspruch auf eine adäquate Beteiligung der Kommunen an den finanziellen Mitteln des Landes gerichtet. Umgesetzt wird diese Finanzierungsgarantie zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände in erster Linie durch deren Beteiligung an den Steuereinnahmen unter Berücksichtigung der Aufgaben des Landes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs und sodann durch die Abgabenhoheit. Unabhängig und selbständig daneben steht der Mehrbelastungsausgleich für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises – entsprechend dem sogenannten Konnexitätsprinzip.

Ausnahmsweiser Durchgriff auf den Bund

Eine Ausnahme von der Lastenverteilungsregel enthält Art. 104a Abs. 2 GG für den Fall, dass die Länder in Gestalt der Kommunen Aufgaben im Auftrag des Bundes ausführen, weil dann der Bund selbst „die sich daraus ergebenden Ausgaben“ trägt. Art. 104a Abs. 3 GG erweitert diese Ausnahme vom Grundsatz der Verbindung von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung. Einen weiteren Sonderfall schafft Art. 106 Abs. 8 GG. Hinzugekommen sind mit und nach der Föderalismusreform I Finanzhilfen des Bundes an die Gemeinden gemäß Art. 104b bis 104d GG. Diesen finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben kommt mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie eine „Sicherungsfunktion“ zu, die allerdings ebenfalls der landesgesetzlichen Umsetzung bedürfen und das Konnexitätsprinzip verwischen.

Verfassungssystematisch sind diese Finanzhilfen des Bundes an die Kommunen kritisch zu betrachten, denn sie bilden einen „Schattenfinanzausgleich“. Die originäre Verantwortlichkeit der Länder für die Finanzausstattung der Kommunen wird dadurch überspielt, dass der – offenbar übermäßig ausgestattete – Bund zum Ausfallbürgen der Länder wird. Zudem besteht das Risiko, dass die Länder einen „Selbstbehalt“ beanspruchen. Schließlich sind die Finanzhilfen insofern selbstverwaltungsfeindlich, als sie zweckgebunden vergeben und mit einem kommunalen Eigenanteil verbunden sind. Die Beeinträchtigung der kommunalpolitischen Gestaltungsfreiheit vor Ort liegt insbesondere bei finanzschwachen Kommunen auf der Hand.

Das Aufgabenübertragungsverbot

Mit Inkrafttreten der Föderalismusreform I dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben mehr (unmittelbar) übertragen werden. Das gilt sowohl im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit als auch im Bereich der Landesverwaltung im Bundesauftrag (vergleiche Art. 84 Abs. 1 Satz 7, 85 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Übertragung von Aufgaben ist nach Maßgabe des Landesverfassungsrechts nur noch durch Landesgesetze möglich (Bundestagsdrucksache16/813, S. 15). Dadurch wird einerseits die dogmatische Konsequenz daraus gezogen, dass die Kommunen zum Organisationsbereich der Länder gehören, und andererseits die tatsächliche Möglichkeit von „Geschäften zulasten Dritter“, nämlich in Gestalt von zwischen Bund und Ländern verabredeten Zuständigkeiten der Kommunen, ausgeschlossen. Der Bund kann hiernach die Aufgabe nur den Ländern zuweisen, die sie ihrerseits an die Kommunen weiterdelegieren können. Wie bei jeder landesrechtlichen Aufgabenübertragung auf die gemeindliche Ebene greifen dann aber zugunsten der Gemeinden die landesverfassungsrechtlichen Garantien eines finanziellen Ausgleichs ein (sogenannte Konnexität). Allerdings gilt Bundesrecht aus der Zeit vor Einfügung der Art. 84 Abs. 1 Satz 7 und 85 Abs. 1 Satz 2 GG gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fort.

Aufgabenübertragung in diesem Sinne ist der Erlass zuständigkeitsbegründender und damit unmittelbar kostenverursachender Normen. Dem Bund bleibt es jedoch vorbehalten, die als Bundesrecht erlassenen und nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fortgeltenden Aufgaben in ihrer Ausgestaltung und ihrem Umfang zu verändern. Dabei ist im Einzelfall zu prüfen, wann es sich noch um eine Veränderung materiell-rechtlicher Maßstäbe bereits übertragener Aufgaben oder bereits um eine darüber hinausgehende Schaffung einer neuen Aufgabe und damit eine unzulässige Aufgabenübertragung im Sinne des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG handelt. Ersterenfalls kann sich eine Finanzierungslücke daraus ergeben, dass die landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsregelungen hierfür nicht eingreifen, gleichwohl aber Mehrbelastungen aus der bundesgesetzlichen Aufgabenbestimmung resultieren.

Korrektur von Belastungsverschiebungen

Außerhalb der in der Verfassung angelegten Ausnahmen von der Verbindung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung begründet Art. 104a Abs. 1 GG ein Verbot der Finanzierung fremder Aufgaben. Der Bund darf sich ohne entsprechende verfassungsrechtliche Ermächtigung nicht „freiwillig“ (oder gar als Gegenleistung für inhaltliche Zusagen) an der Finanzierung von Aufgaben beteiligen, die von den Ländern (oder den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften) wahrzunehmen sind. Dies kann bei einer verstärkten Übertragung von Aufgaben auf die Länder durch eine Ausführung von Bundesgesetzen oder bei einem quantitativen Aufwuchs der Aufgabenerfüllung dazu führen, dass eine ursprünglich auskömmliche Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern (einschließlich der Kommunen) nicht mehr ausreicht.

Hier bietet das Grundgesetz eine – allerdings recht starre – Reaktionsmöglichkeit: Bei wesentlicher Auseinanderentwicklung des Verhältnisses von laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben von Bund oder Ländern, die durch eine Übernahme neuer Aufgaben bedingt sein kann, ist im Rahmen des Finanzausgleichs eine Neuverteilung der Umsatzsteueranteile vorzunehmen (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG). Diese Aufteilung ist nach den Vorgaben von Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG durch einfaches Zustimmungsgesetz vorzunehmen (Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG). Hierin ist der gemeindliche Anteil mitzubestimmen (siehe Art. 106 Abs. 5 und 5a GG). Temporäre Mehrbelastungen sind demgegenüber durch Finanzzuweisungen des Bundes auf bundesgesetzlicher Grundlage auszugleichen (Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG).

Offen bleibt, ob das finanzverfassungsrechtliche Nichtverhältnis zwischen Bund und Kommunen und damit der mediatisierte Finanzausstattungsanspruch gegen das jeweilige Land noch hinreichend aufgabenbezogen ist. Angesichts der Umtriebigkeit des Bundesgesetzgebers auch auf Feldern, die kompetenziell von den Ländern und deren Selbstverwaltungskörperschaften bestellt werden, gerät die gestufte binäre Verteilung der Staatseinnahmen in den kritischen Blick. Schul- und Krankenhausfinanzierung seien beispielhaft genannt. Angezeigt könnte daher sein, die Themen Gemeinschaftsaufgaben, Verwaltungszusammenarbeit und Finanzierungshilfen des Bundes neu zu ordnen.