Der Greensill-Skandal hat gezeigt, dass kommunale Zinsoptimierungsstrategien hohe Risiken bergen. Statt auf Nischenbanken zu setzen, sollten Städte und Gemeinden jetzt mit interkommunalen Krediten einen neuen Weg gehen – auch zum Wohl der Steuerzahler. Ein Vorschlag.

Einige Kommunen in Deutschland stehen finanziell auf der Sonnenseite. Sie verfügen über hohe Kassenbestände, die sie – zumindest vorübergehend – nicht benötigen. Doch das wird immer öfter zum Problem. Denn für hohe Einlagen drohen bei zahlreichen Hausbanken erhebliche Verwahrentgelte.

Um diese sogenannten Negativzinsen zu vermeiden, überweisen zahlreiche kommunale Entscheider Teile ihrer Kassenbestände zu anderen Finanzinstituten – und setzen dabei bisweilen gezielt auf jene, die überdurchschnittliche Zinsen bieten. Besonderer Beliebtheit erfreute sich in den letzten Jahren die Bremer Greensill Bank.

Doch Anfang März hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) das Geldhaus wegen Überschuldungsgefahr dicht gemacht. Was ursprünglich nach einer klugen wirtschaftlichen Strategie klang, dürfte zahlreiche Kommunen deshalb nun teuer zu stehen kommen. Denn bei ihnen greift, anders als bei Privatanlegern, weder die Entschädigungseinrichtung deutscher Banken noch der Einlagensicherungsfonds.

Leiht das Geld anderen Kommunen!

Natürlich ist es richtig und wichtig, die Rolle der Bafin nun genau zu untersuchen. Schließlich gab es im Fall Greensill spätestens 2019 Anzeichen für Ungereimtheiten. Gut möglich also, dass die Aufseher früher hätten einschreiten können – und müssen. Doch es wäre töricht, wenn es jetzt bei Schuldzuweisungen bliebe. Kämmerer müssen ihre Zinsoptimierungsstrategien hinterfragen und neue wirtschaftliche, effiziente und vor allem sichere Ideen entwickeln, um Negativzinsen zu vermeiden.

Eine spannende Option sind interkommunale Kredite. Denn wenn wohlhabende Städte und Gemeinden ungenutzte Gelder anderen Gemeinden zur Verfügung stellen, wäre das eine Win-Win-Situation: Die „Geber“ würden Negativzinsen vermeiden, und die „Nehmer“ müssten keine – deutlich teureren – Bankkredite aufnehmen.

Darüber hinaus entsprächen derartige Hilfestellungen unter Gemeinden voll und ganz dem Solidargedanken sowie den Interessen der Steuerzahler.

Wo liegt das Problem?

Zum Ärger der Kämmerer scheiterten derartige Geschäfte in der Vergangenheit jedoch an bankaufsichtsrechtlichen Hürden. Gemäß den Vorschriften des Kreditwesengesetzes (KWG) wittert die Bafin in solchen Geschäften, eben nämlich der Gewährung von Gelddarlehen, ein gewerbsmäßiges und erlaubnispflichtiges Bankgeschäft (in Gestalt des sogenannten Kreditgeschäfts gemäß Paragraf 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 KWG). Über die dazu erforderliche Bankerlaubnis nach Paragraf 32 Abs. 1 KWG verfügen Kommunen naturgemäß nicht.

In der Vergangenheit war bereits die Diskussion darüber geführt worden, ob die interkommunale Überlassung von Geldern zu einem Zinssatz von 0,00 Prozent überhaupt eine gewerbsmäßige Tätigkeit darstellt, die den Erlaubnisvorbehalt auslöst. Gewerbsmäßiges Handeln im Sinne des KWG liegt vor, wenn der Betrieb des Bankgeschäfts auf eine gewisse Dauer angelegt ist und der Betreiber mit Gewinnerzielungsabsicht handelt. Auch bei einem Darlehen zu 0,00 Prozent hatte die Bafin eine Gewinnerzielungsabsicht angenommen, da schließlich mithilfe des Kredits Verwahrentgelte eingespart werden sollten.

Auf das Merkmal der Gewinnerzielungsabsicht kommt es jedoch gar nicht an, wenn im Ergebnis bereits kein Bankgeschäft vorliegt, das mit der Absicht auf Gewinne oder Einsparungen betrieben werden könnte. Beruht die Vergabe des zivilrechtlichen Darlehens durch eine staatliche Kommune auf der Anwendung öffentlich-rechtlicher Bestimmungen, und setzt die Darlehensvergabe auf einem Verwaltungsverfahren auf, das mit einem Verwaltungsakt oder dem Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags abgeschlossen wird, so stellt ein solches Geschäft gerade kein regulierungsbedürftiges Bankgeschäft dar. Dies entspricht der Verwaltungsauffassung der Bafin. Und wo kein Bankgeschäft ist, besteht in der Konsequenz auch keine Erlaubnispflicht.

Warum die Bafin jetzt mitziehen muss

Wie immer jedoch steckt der Teufel im Detail. Nicht abschließend geklärt ist die Frage, wann eine Darlehensvergabe auf der „Anwendung öffentlich-rechtlicher Bestimmungen“ beruht. Gemäß den Haushaltsgrundsätzen der Gemeindeordnungen (z.B. Paragraf 75 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW) hat eine Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Soweit ein Darlehensvertrag diesen klaren Auftrag stützt, liegt auf der Hand, dass der Kreditierung öffentlich-rechtliche Bestimmungen zugrunde liegen. In Betracht kommen darüber hinaus sämtliche Konstellationen der interkommunalen Zusammenarbeit, wie etwa die Organisation über einen Zweckverband oder sonstige gemeinsame öffentlich-rechtliche Projekte. An dieser Stelle verbietet sich eine Beschränkung auf einige wenige Konstellationen, vielmehr muss der Einzelfall gewürdigt werden.

Die Bafin wendet die Ausnahme von einer Erlaubnispflicht für interkommunale Kredite restriktiv an. Die empfohlene Abstimmung mit der Bafin kann sich hinziehen. Die Behörde hat womöglich weitere Nachfragen oder verlangt eine Stellungnahme der zuständigen Kommunalaufsicht, dass z.B. andere Anlageformen den haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht entsprechen und eine Darlehensvergabe zur Erfüllung der haushaltsrechtlichen Pflichten geboten ist. Welche Maßstäbe die Bafin letztlich anlegt, muss der Einzelfall zeigen. Tatsache ist jedoch, dass die Bafin bei Darlehensgeschäften zwischen Kommunen kein zwingendes Regulierungsbedürfnis sieht. Zu Recht, denn Zweck des KWG und damit des Erlaubnisvorbehaltes für Bankgeschäfte ist die allgemeine Ordnung im Kreditwesen, die Funktionsfähigkeit des Kreditapparates sowie des gesamten Finanzsystems auch in Zeiten der Krise sowie der Schutz von Bankgläubigern vor Verlusten.

Es ist jedoch – insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Kommunen per Gesetz nicht Pleite gehen können – nicht ersichtlich, wie z.B. die Vergabe von Darlehen unter Gemeinden auch nur ansatzweise zu einer Gefährdung der vorgenannten KWG-Zwecke führen könnte. Die Bafin ist daher dazu aufgefordert, mit den Kommunen – insbesondere auch unter kommunalpolitischen Gesichtspunkten – lösungsorientiert zusammenzuarbeiten.

Was Kämmerer jetzt machen sollten

Mit ihrer restriktiven Rechtsauslegung bewegt sich die Finanzaufsicht auf juristisch dünnem Eis – ein weiteres Beispiel für den bereits häufig kritisierten formaljuristischen Habitus. Keinesfalls darf die Behörde den (politischen) Bogen überspannen und mit praxisfernen Auskunftsverlangen oder Bestätigungen der beteiligten Kommunen und Aufsichtsstellen gegenseitige Finanzhilfen unter Kommunen faktisch unmöglich machen. Letztlich ist auch die Bafin an das Gesetz gebunden. Die von der Bafin präferierte Auslegung der entscheidenden Vorschriften des KWG ist selbstverständlich gerichtlich überprüfbar.

Kommunen mit nicht benötigten Kassenbeständen, für die eine Überlassung der Gelder an andere Kommunen z.B. zur Vermeidung von Verwahrentgelten eine wirtschaftlich interessante Option darstellt, sollten nicht vorzeitig die „Flinte ins Korn werfen“, sondern den gesetzlich erlaubten Rahmen ausschöpfen. Das Bankaufsichtsrecht stellt eine dieser Stelle eine überwindbare Hürde dar. Für Kämmerer heißt das: Sie sollten den Abschluss interkommunaler Kredite intensiv prüfen – und die Bafin frühzeitig einbeziehen.

Die Mühen dürften sich ohne Frage auszahlen. Zum Beispiel hatte die Stadt Monheim der Greensill-Bank einen Betrag von 38 Millionen Euro anvertraut. Bei einem solchen Betrag und Verwahrentgelten auf Einlagen von 0,5 Prozent jährlich kommen über zehn Jahre immerhin 1,9 Millionen Euro zusammen. Ein Betrag, der allemal auch eine intensivere Auseinandersetzung mit dem Thema und letztlich auch mit der Aufsichtsbehörde Bafin rechtfertigt.

julius.reiter(*)baum-reiter(.)de

Professor Dr. Julius Reiter ist Gründungspartner der Düsseldorfer Kanzlei baum • reiter & collegen.

Info

Die wichtigsten Entwicklungen rund um die Greensill-Pleite finden Sie in unserem Greensill-Ticker. Alle Hintergründe – auch zur Reform der Einlagensicherung – können Sie auf der DNK-Themenseite Greensill Bank nachlesen.

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