Wer zwischen den Zeilen liest, erkennt, dass die Ampel-Koalition einige Einschnitte vornehmen will, die die Finanzierung von Investitionen auf kommunaler Ebene erschweren könnten. Um dies zu verhindern scheint eine Reform der Schuldenbremse und der europäischen Fiskalregeln unumgänglich.

Investitionen, Schuldenbremse und Subventionen – das sind die bisherigen Schlagworte, die sich die Ampel-Koalitionäre in ihrem Sondierungspapier für den Bereich der Staatsfinanzen auf die Fahnen geschrieben haben. Die Schuldenbremse beabsichtigen sie in ihrer derzeitigen Ausgestaltung beizubehalten, neue Substanzsteuern wollen sie derweil nicht einführen, dafür aber den Haushalt auf klimaschädliche Subventionen abklopfen. Die daraus frei werdenden Mittel sollen zur teilweisen Finanzierung von Zukunftsinvestitionen genutzt werden. Wer zwischen den Zeilen liest, erkennt, dass die Ampel-Koalition damit bereits ankündigt, einige Einschnitte vorzunehmen, die das Instrumentarium für die Finanzierung von Investitionen, insbesondere auf kommunaler Ebene, einschränken. Dabei sind Investitionen auf der kommunalen Ebene dringend notwendig. Bei der Betrachtung der Nettoinvestitionen zeigt sich, dass diese seit ungefähr zwei Dekaden negativ sind. Insgesamt liegt ein Nettoverzehr von rund 87,7 Milliarden Euro für die Jahre von 2002 bis 2019 vor.

Potenzielle Funktionsverluste der Kommunen

Letztlich sind hierdurch Funktionseinschränkungen und potenzielle Funktionsverluste der Kommunen nicht auszuschließen. Zwar stellen der Bund und die Länder Mittel zur Investitionsförderung bereit, die Kommunen müssen diese jedoch zumeist über Förderprogramme beantragen. Die zeitliche Verzögerung zwischen der Beantragung, Bewilligung und Auszahlung sowie den teilweise sehr komplexen Berichtspflichten binden das ohnehin knappe Personal in der öffentlichen Verwaltung. Administrative Hürden aufgrund langwieriger Planungs- und Genehmigungsverfahren, sowie fehlende Kapazitäten in der (Bau-)Verwaltung sind als problematische Dauerbrenner zu nennen. Darüber hinaus bremsen die starke Zunahme der Zahl und Komplexität der Rechtsvorschriften die kommunale Investitionsbereitschaft. Auch wenn die Kommunen staatsrechtlich Bestandteil der Länder sind, so kann der Bund dennoch über verschiedene Wege auf das Investitionsverhalten der Kommunen Einfluss nehmen. Dazu zählen beispielsweise die Geldleistungsgesetze, direkte Finanzhilfen, Bundesergänzungszuweisungen, das Instrument der Gemeinschaftsaufgaben, die Umschichtung von Umsatzsteueranteilen oder auch die Bildung von Sondervermögen.

Gros der Investitionsbedarfe auf kommunaler Ebene

Die Höhe der Investitionsbedarfe auf gesamtstaatlicher Ebene wird unterschiedlich beziffert. Inhaltliche Prioritäten setzen die Ampel-Koalitionäre hierbei unter anderem auf die Erreichung der Klimaziele, das Vorantreiben der Digitalisierung und den Ausbau und Erhalt der öffentlichen Infrastruktur. Die öffentlichen Investitionsbedarfe werden auf 30 bis 72 Milliarden Euro pro Jahr für die nächsten 10 bis 30 Jahre geschätzt. Diese Größenordnung bezieht sich zum Teil auf gesamtwirtschaftliche Investitionsbedarfe und zum Teil auf Klimaschutzinvestitionen. Bereits diskutierte Möglichkeiten zur Finanzierung der Investitionen umfassen die Modifikation der bestehenden Schuldenbremse, die Einführung einer goldenen Regel für Investitionen, die Schaffung von Rücklagen sowie die Implementierung von öffentlichen Zweckgesellschaften. Letzten Endes setzen die meisten dieser Ansätze auf der Bundesebene an, während das Gros der Investitionsbedarfe auf der kommunalen Ebene zu verorten ist. Letzteres muss die neue Bundesregierung bei einer Lösung dieser Herausforderung unbedingt berücksichtigen.

Ablehnung von Staatskonsum ist nicht hilfreich

Da zudem die Schuldenbremse(n) von Bund und Ländern in ihrer Grundausrichtung die Priorisierung von Ausgaben erfordert und Investitionen tendenziell als disponibel angesehen werden können, besteht die mögliche Gefahr, dass Kürzungen insbesondere im Bereich der Zukunftsinvestitionen vorgenommen werden könnten, insbesondere wenn gegenwärtiger Aufwand und zukünftiger Nutzen auseinanderfallen. Um dies zu vermeiden, könnten Bund, Länder und Kommunen unterschiedliche Finanzierungswege für Zukunftsinvestitionen nutzen. Letztlich muss die öffentliche Hand zudem in Bereiche investieren, die teilweise unter den Begriff des Staatskonsums subsumiert werden. Dazu zählen insbesondere die Ausgaben für Bildung. Eine generelle Ablehnung von Staatskonsum ist somit nicht hilfreich. Vielmehr sollte abseits der Begriffe von ,investiv‘ und ,konsumtiv‘ darüber gesprochen werden, welche Bereiche zu fördern sind.

Mittelverteilung überdenken

Um die Investitionsbereitschaft zu verstetigen, wäre eine Neuorganisierung der Mittelverteilung über das bewegliche Scharnier der Finanzverfassung – die Verteilung der Umsatzsteuer auf die drei Staatsebenen – dringend anzuraten. Dies könnte gemeinsam mit öffentlichen Zweckgesellschaften auf Bundesebene für eine Linderung der Investitionsschwäche sorgen. Während die Kommunen im Rahmen der verbesserten Einkommenssituation direkte Investitionen selbst vornehmen könnten, würde dies über öffentliche Zweckgesellschaften ergänzt werden. Generell ist einschränkend festzuhalten, dass noch offen ist, wie mit entstehenden laufenden Kosten auch als Folge zusätzlicher Investitionen im Kernhaushalt umgegangen werden soll, wie Kreditausfallrisiken einzuschätzen sind, welche Effekte dies auf den Konjunkturzyklus hat sowie die Frage, wie die Komposition der (Investitions-)Mittel nach gesonderten Bereichen, wie etwa dem Klimaschutz oder der Digitalisierung erfolgt.

Bundesschuldenbremse muss bei Reform föderal gedacht werden

Für die Bundesschuldenbremse scheint es, dass eine Reform unumgänglich ist, auch wenn dies derzeit durch die Ampel-Koalition ausgeschlossen wird. Dies ist jedoch nicht als problematisch zu sehen. Fiskalregeln waren nie statisch, sondern wurden im Laufe der Zeit stets an sich verändernde Rahmenbedingungen angepasst. Es liegen bereits mehrere Reformoptionen auf dem Tisch. Wichtig ist ein offener Dialog mit der generellen Bereitschaft, diskutierte Reformoptionen auch zu implementieren. Dazu muss allerdings größer gedacht werden. Eine effektive Reform der Schuldenbremse ohne eine Reform der europäischen Fiskalregeln und hier insbesondere des Fiskalpaktes scheint illusorisch.

Interdisziplinäres Vorgehen ist unumgänglich

Die deutsche Fiskalpolitik sieht sich mit vielen unterschiedlichen Baustellen konfrontiert. Dass die Gemengelage zunehmend komplexer wird und (Partikular-)Interessen zu berücksichtigen sind, steht außer Frage. Die alles überragende Frage ist jedoch, ob der Staat die aktuell als günstig eingeschätzten Zinskonditionen nicht nutzen sollte, um weitere Investitionen zu forcieren. Somit würde aus einer volkswirtschaftlichen und soziologischen nicht zuletzt auch eine rechtliche sowie betriebswirtschaftliche Fragestellung. Ein interdisziplinäres Vorgehen ist somit unumgänglich.

fiwi@wifa.uni-leipzig.de

Autor

Prof. Dr. Thomas Lenk ist Institutsdirektor des Instituts für Öffentliche Finanzen und Public Management und Inhaber des Lehrstuhls für Finanzwissenschaft der Universität Leipzig und Mitglied im unabhängigen Beirat des Stabilitätsrates. Christian Bender und Maren Springsklee sind wissenschaftliche Mitarbeiter seines Lehrstuhls.

Info

Das Sondierungspapier der Ampel-Koalitionäre beinhaltet wesentliche Themen, die unmittelbare Wirkung auf die Kommunen haben. Die Redaktion „Der Neue Kämmerer“ hat verschiedene Experten gebeten, die Inhalte einzelner Kapitel zu bewerten: Wie zielführend sind die Maßnahmen, welche Herausforderungen ergeben sich daraus für die Kommunen und mit welchen Kosten ist zu rechnen?

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