Die Entwicklung der EPSAS hinkt dem Zeitplan hinterher. Kämmerer sollten dennoch davon ausgehen, künftig europäische Anforderungen erfüllen zu müssen. Deutschland sollte dies als Chance zur Modernisierung nutzen.

Der Dienstantritt der neuen EU-Kommission Ende 2019 hat die Gelegenheit eröffnet, Bilanz über die Entwicklung von europäischen Rechnungslegungsvorschriften für öffentliche Gebietskörperschaften (EPSAS) zu ziehen. Dieses Vorhaben sorgte in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland von Beginn an für Unruhe. 2013 hatte die Kommission den Begriff EPSAS erstmals publiziert. Was wurde bisher für die Umsetzung erreicht? Was ist bei allen Bemühungen von Eurostat und der Arbeit der im September 2015 eingesetzten EPSAS-Working-Group offengeblieben?

Die durch die EPSAS-Initiative ausgelöste Unruhe war durchaus produktiv. Denn die Diskussion in Deutschland hat deutlich gemacht, dass die Frage nach dem für das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen „richtigen“ Vorgehen mit der Anpassung des Haushaltsgrundsätzegesetzes im Jahr 2009 nicht gelöst, sondern nur vertagt worden war.

Blickt man etwas näher auf die Rechnungslegung von Bund, Ländern und Kommunen, so sieht man eher einen Flickenteppich als einen einheitlich glänzenden Parkettboden. Die Frage des anzuwendenden Rechnungsstils gilt zwar in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur nicht mehr als umstritten. Doch halten viele Stimmen aus der Praxis wie aus Parlamenten und Räten die Doppik in Deutschland für kompliziert und aufwendig, ohne entsprechenden Mehrwert zu bieten. Dabei wird häufig übersehen, dass sich der doppische Rechnungsstil auch über Europa hinaus international mehr und mehr durchsetzt.

Rechnungslegung gleicht eher einem Flickenteppich als einem einheitlich glänzenden Parkettboden.

Torsten Domroes

Entsprechende Beschlüsse des Europäischen Rats, zum Beispiel in der sogenannten Six-Pack-Richtlinie (2011), und nicht zuletzt die Standards internationaler Statistik betonen die Erforderlichkeit periodengerecht erfasster Finanzdaten. Für diese kann ein auf Zahlungsströme beschränktes kamerales System keine validen Daten liefern.

Systeme nicht für EPSAS gerüstet

Die „drohende“ Einführung von EPSAS hat in Deutschland wie auf europäischer Ebene deutlich gemacht, auf welch unterschiedlicher Basis die verfügbaren Finanzdaten über die öffentlichen Haushalte bisher zustande kommen. Gleichzeitig wissen viele Verantwortliche nun, dass die bislang von ihnen im Rechnungswesen eingesetzten Systeme nicht für die zu erwartenden EPSAS-Anforderungen gerüstet sind und für das vorhandene Personal ein teilweise erheblicher Fortbildungsbedarf bestehen würde. Schon dies genügt manchen, um EPSAS abzulehnen.

Die EPSAS-Working-Group hat viele Probleme der Erfassung von Vermögenswerten und ihrer Veränderungen mit Bezug auf die IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) sowie andere Rechnungslegungsstandards diskutiert. Hierfür gab Eurostat weit über 20 Themenpapiere bei verschiedenen Wirtschaftsprüfungsunternehmen in Auftrag. Eurostat präsentierte einen IPSAS-basierten Leitfaden zur Ersteinführung von doppischen Standards.

Das Statistische Amt der EU nimmt die Notwendigkeit für die Erarbeitung von EPSAS als gegeben an, auch wenn hierfür eine Reihe von Gründen, aber noch keine schlüssige rechtliche Begründung vorliegt. Hier besteht die Erwartung, dass die EU-Kommission diese mit der – nach wie vor – zu erwartenden Einführungsrichtlinie vorlegt.

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Während viele Kommunen noch mit der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik kämpfen, bringt die EU mit den EPSAS die nächste Reform auf den Weg.

Doppik/EPSAS

Während viele Kommunen noch mit der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik kämpfen, bringt die EU mit den EPSAS die nächste Reform der Rechnungslegung auf den Weg.

 

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Für ein Grundsatzpapier zur prinzipienbasierten Erarbeitung der EPSAS wurde insbesondere um die angemessene Berücksichtigung des Vorsichtsprinzips gerungen. Zur Fundierung eines nicht näher beschriebenen europäischen öffentlichen Wohls soll eine Reihe von gleichrangigen Rechnungslegungsprinzipien dienen. Für Auslegungskonflikte, die aus der Anwendung unterschiedlicher Prinzipien entstehen können, bietet dieses Papier jedoch kaum Hilfestellung.

Keine konkreten Vorschläge

Es wird bei der Entwicklung von EPSAS allerdings die Tendenz deutlich, dass der Zweck der Rechnungslegung weniger im Ablegen von Rechenschaft gesehen, sondern eher als Hilfestellung für Entscheidungen von Ressourcenanbietern oder Servicenutzern als Hauptnutzer der Rechnungslegungsberichte verstanden wird. Insgesamt ist der derzeitige Arbeitsstand zur Einführung der EPSAS nicht einfach zu beurteilen. Eurostat legte bisher über die Arbeitspapiere hinaus noch keine konkreten Umsetzungsvorschläge zur Formulierung einzelner Standards und zur Handhabung der Einführung oder der anschließenden Fortentwicklung vor. Die Bilanz der bisherigen Arbeit wurde aber als sogenannter Fortschrittsbericht zu EPSAS präsentiert.

Deutlich wird jedoch die Orientierung der Diskussion: inhaltlich an der Ausgestaltung der IPSAS und prozessual an dem in der EU praktizierten „Endorsement-Prozess“ zur Übernahme der IFRS als Rechnungslegungsstandard für den privaten Sektor. Mit dem Amtsantritt der neuen Kommission ist eine Weichenstellung für die weitere Arbeit der Kommission an den EPSAS zu erwarten.

Die Kommission hat die auf Arbeitsebene angekündigte öffentliche Konsultation zu Auswirkungen von EPSAS und der gewünschten Verbindlichkeit des Rahmenkonzepts und der einzelnen Standards bisher nicht eingeleitet. Allerdings nimmt die im Februar eingeleitete Konsultation zur Überprüfung des wirtschaftspolitischen Steuerungsrahmens (Six-Pack) auch auf die Erarbeitung von EPSAS Bezug.

EPSAS nicht im Zeitplan

Der ursprünglich genannte Zeitplan für die Einführung der EPSAS bis zum Jahr 2025 wird aus inhaltlichen wie prozessualen Gründen nicht mehr einzuhalten sein. Diese zeitliche Verzögerung sollte aber nicht zu der Erwartung verleiten, dass die Arbeit an den EPSAS im Sande verlaufen wird.

Im Gegenteil: Die Finanzverantwortlichen in den Kommunen müssen davon ausgehen, dass letztendlich europäische Anforderungen für eine Rechnungslegung mit doppischer Ausprägung entstehen werden, die auch die Gebietskörperschaften in Deutschland erfüllen müssen. Es wäre wünschenswert, die notwendigen Reformschritte dazu zu nutzen, das öffentliche Haushaltswesen in Deutschland insgesamt auf eine moderne, nachhaltige und einheitliche Grundlage zu stellen.

torsten.domroes(*)fb.hamburg(.)de

Torsten Domroes leitet das Projekt EPSAS bei der Finanzbehörde Hamburg und ist ständiger Beobachter in der EPSAS Working Group. Der Autor vertritt ausschließlich seine persönliche Auffassung.

Info

Der Artikel ist ursprünglich als Gastbeitrag in der DNK-Ausgabe 1/2020 erschienen.

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