Die Länder sollten ihre kommunalen Finanzausgleichssysteme und Schlüsselzuweisungen stärken, um finanzschwache Regionen zu unterstützen, empfiehlt Prof. Dr. Thomas Lenk, Inhaber des Lehrstuhls für Finanzwissenschaft an der Universität Leipzig.

Herr Lenk, wie beurteilen Sie die Lage der deutschen Kommunen – zwischen Coronakrise, Energiekrise, Flüchtlingskrise, beginnender Rezession und eingeleiteter Zinswende – aktuell und mit Blick auf das kommende Jahr?
Die Ausgangslage der Kommunen ist nicht allzu pessimistisch zu betrachten. Blickt man auf das vergangene Haushaltsjahr, so erzielte die kommunale Ebene gemäß der Kassenstatistik des öffentlichen Gesamthaushalts einen Überschuss in Höhe von mehr als 4,5 Milliarden Euro. Insgesamt haben die Kommunen die von der Corona-Pandemie geprägten Jahre 2020 und 2021 mit Finanzierungsüberschüssen abgeschlossen. Hierbei haben sie sehr stark von den Konjunkturhilfen des Bundes und der Länder profitiert. Insbesondere die Kompensationen der Gewerbesteuerausfälle durch die Länder sowie die von rund 50 Prozent auf 75 Prozent erhöhte Bundesbeteiligung an den Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU) im Rahmen der SGB II-Leistungen sind besonders positiv hervorzuheben. Der Monatsbericht des BMF stellt zudem dar, dass der Bund die Kommunen darüber hinaus auch im Jahr 2022 beispielsweise bei der Flüchtlingsfinanzierung oder dem ÖPNV mit Finanzmitteln unterstützt.

Trotz der umfassenden Hilfsmaßnahmen sind nicht alle Kommunen gleichermaßen gut durch die Krise gekommen. Wie sieht es auf der Schuldenseite aus, wenn Sie die Gesamtheit aller Kommunen betrachten?
Für das erste Halbjahr 2022 verzeichnen die Kommunen gemäß der Kassenergebnisse ein Defizit in ihren Kern- und Extrahaushalten in Höhe von 1,6 Milliarden Euro. Auch die Verschuldung je Einwohner hat im Zeitverlauf wieder zugenommen, was jedoch ebenfalls auf die kommunalen Pro-Kopf-Finanzvermögen zutrifft. Hinsichtlich der Steuereinnahmen ist wiederum im Jahr 2021 ein deutlicher Zuwachs erkennbar. Zwar gibt auch die aktuelle Steuerschätzung einen positiven Ausblick mit zu erwartenden Mehreinnahmen in den kommenden Jahren, jedoch sind diese Prognosen mit Blick auf die derzeit vorherrschenden Krisen mit äußerster Vorsicht zu interpretieren.

Kommunale Investitionstätigkeit stärken

Wo liegen in dieser Situation die größten Herausforderungen?
Die größte Herausforderung der Kommunen liegt in der Aufrechterhaltung bzw. in der Wiederherstellung des Positivtrends der kommunalen Investitionstätigkeit, denn kommunale Investitionen bilden das Fundament einer funktionierenden (Verkehrs-)Infrastruktur und Daseinsvorsorge. So sind die Sachinvestitionen in den kommunalen Kernhaushalten zunächst von 2017 bis 2020 um mehr als 100 Euro pro Einwohner angestiegen. Im Jahr 2021 verzeichneten sie jedoch eine Seitwärtsbewegung, wobei sie in den ostdeutschen nur marginal zugenommen und in den westdeutschen Kommunen sogar zurückgegangen sind.

Unter den westdeutschen Kommunen sind ja nun auch noch zahlreiche Städte, die unter der Last von Altschulden leiden.
Der Bund ist ja gemäß dem aktuellen Monatsbericht des BMF gemeinsam mit den betroffenen Ländern zu einer Übernahme der kommunalen Altschulden bereit, verweist jedoch darauf, dass dazu eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich ist. Ob diese Form des „bail-outs“ von allen Bundesländern mitgetragen wird, ist aber durchaus offen. Auch die Soziallasten stellen, trotz der erhöhten KdU-Bundesbeteiligung nach wie vor eine große Herausforderung für die Gemeindeverbände und kreisfreien Städte dar, wobei auch der Bereich der Jugendhilfe (SGB VIII) zu nennen ist.

Wie sollten die Kommunen mit den krisenbedingten Unsicherheiten umgehen?
Je nach Haushaltslage und insbesondere je nach Umfang an eigenen Steuereinnahmen haben die Kommunen nur begrenzte Möglichkeiten, mit den krisenbedingten Unsicherheiten umzugehen. Aufgrund der steigenden Zinsen ergeben sich zudem weniger Möglichkeiten, zusätzliche Kredite aufzunehmen oder umzuschulden. Wichtig ist daher in diesem Zusammenhang die Gewährung umfangreicher Zuweisungen aus den Länderhaushalten, die aber nicht außerhalb des Kommunalen Finanzausgleichs im Rahmen von Landesfördermittelprogrammen erfolgen sollte. Die Komplexität und die steigenden Anforderungen bei der Beantragung von Fördermitteln erfordern einen hohen Bedarf an geschultem Personal, der in der Praxis nur unzureichend oder nicht gedeckt werden kann. Die Personalentwicklung in den Bauämtern deutet stattdessen auf einen Personalmangel in vielen Kommunen hin.

Bund trägt Vermittlerfunktion

Wo genau sehen Sie Handlungsbedarf – bezüglich der aktuellen Förderpolitik oder auch im Bereich des Finanzausgleichs?
Die Fördermittelpraxis in Deutschland ist nicht auf eine Stärkung finanzschwacher Regionen ausgelegt. Vielmehr profitieren die „cleversten“ Regionen von dieser Praxis, die am besten mit den administrativen Prozessen in der Antragstellung vertraut sind. Statt der Aufsetzung zusätzlicher Fördermittelprogramme sollten daher vielmehr die kommunalen Finanzausgleichssysteme und dabei insbesondere die für die Kommunen frei verfügbaren Schlüsselzuweisungen umfassend gestärkt werden. Der Vorteil ist hierbei, dass finanzkraftschwache Kommunen gezielt über den bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen vorgenommenen Vergleich von Steuerkraft und Bedarfsmesszahl mit Schlüsselzuweisungen unterstützt werden.
Im Hinblick auf die Bund-Länder-Finanzen hat sich in 2021 bereits gezeigt, dass der Bund durch die Gewerbesteuerkompensation schnell und zielgerichtet Kommunen entlasten kann. Über die Erhöhung der Bundesbeteiligung an den KdU sind die Kommunen zudem strukturell entlastet worden. Abseits der Krisenpolitik zeigt sich jedoch, dass der Bund bei den strukturell offen gelegten Problemfeldern, wie etwa der Fördermittelabhängigkeit, nur eine Vermittlerfunktion einnehmen kann. Der Fokus liegt hier vorrangig auf den Finanzbeziehungen zwischen den Ländern und deren Kommunen. Dabei könnte mit einer Reduktion oder Streichung von Eigenanteilen und der Verringerung der schieren Anzahl von Förderprogrammen viel erreicht werden. Auch eine Erweiterung von eher investiv ausgerichteten Förderprogrammen hinsichtlich des offensichtlichen kommunalen Sanierungsstaus wäre durchaus wünschenswert. Hier kann der Bund versuchen, in einen konstruktiven Dialog mit den Ländern zu treten, um gemeinsam an Lösungen zu arbeiten und die Kommunen zu entlasten.
Darüber hinaus ist auch zu überprüfen, ob der Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer erhöht werden sollte. Dies würde es ermöglichen, über die Schlüsselzuweisungen die allgemeine Steuerkraft der Kommunen zu erhöhen und damit die kommunale Selbstverwaltung zu stärken. Dabei müsste aber der orts- und wirtschaftsbezogene Schlüssel für die Zuweisungen von den Ländern an die Kommunen hinterfragt werden.

v.wilke@derneuekaemmerer.de

Info

Weiterführende Nachrichten und Hintergründe finden Sie auf der Themenseite Föderale Finanzbeziehungen.

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