Klimaschutz und Klimaanpassung werden zentrale Themen der neuen Legislaturperiode sein. Um Klimaneutralität zu erreichen, müssen in den nächsten vier Jahren die Weichen gestellt werden.

Die Ampel-Koalition will die 2020er Jahre „zu einem Jahrzehnt der Zukunftsinvestitionen“ machen, indem private und öffentliche Investitionen deutlich erhöht werden. Für 2022 sieht die Koalition eine Weiterentwicklung des Klimaschutzgesetzes und die Verabschiedung eines „Klimaschutz-Sofortprogramms“ vor. Zudem sollen der „Ausbau der erneuerbaren Energien“ – unter anderem durch eine Solardachoffensive und den Ausbau der Windenergie – drastisch beschleunigt und entsprechende „Hürden und Hemmnisse aus dem Weg“ geräumt werden. Der Ausstieg aus der Kohleverstromung soll, wenn möglich, bereits bis 2030 gelingen. Die Maßnahmen des Strukturstärkungsgesetzes zugunsten der betroffenen Regionen wollen die Koalitionsparteien dazu vorziehen.

Quadratur des Kreises

Die Umsetzung dieser ambitionierten Pläne begegnet verschiedenen Dilemmata. Zum einen wird die Bundesregierung von drei Partnern gestellt, die jeweils für Zielvorstellungen stehen, die nicht wirklich miteinander kompatibel sind: die Einhaltung der Schuldenbremse, der Verzicht auf Steuererhöhungen sowie ein massiver Investitionsaufwuchs bei gleichzeitiger Ungewissheit darüber, wann das Vorkrisenniveau der öffentlichen Einnahmen wieder erreicht wird. Zum anderen besteht zwar Konsens darüber, dass massive öffentliche und private Investitionen erforderlich sind, um die Pariser Klimaziele zu erreichen.

Allerdings gibt es meist nur grobe und sektorenspezifische Investitionsbedarfsschätzungen, die mit Blick auf ihren Beitrag zur Senkung der Treibhausgasemissionen und ihre zeitliche Wirkung nur Näherungswerte darstellen. Da ein Großteil der sowohl öffentlichen als auch privaten Klimainvestitionen in den Kommunen getätigt werden muss, wird die neue Bundesregierung ein besonderes Augenmerk auf die Frage richten müssen, wie sie – im Verbund mit den Ländern – die haushalterische und planerische Schlagkraft von Landkreisen, Städten und Gemeinden erhöhen kann. Denn eines hat sich in den vergangenen Jahren deutlich gezeigt: Die ausufernde Finanzierung über Förderprogramme stößt an Grenzen – zumal die Investitionstätigkeit der Kommunen zunehmend durch nichtmonetäre Hemmnisse beeinträchtigt wird.

Investitionsbedarfe

Bei den in Rede stehenden Investitionsvolumina stellen diese Fragen eine ernstzunehmende Randbedingung dar. Denn während die EU beispielsweise von öffentlichen und privaten Klimaschutzinvestitionen von rund 1 Billion Euro bis 2030 ausgeht, hat die KfW für Deutschland eine Summe von rund 5 Billionen Euro in den Raum gestellt, um das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen. Öffentliche und private Investitionen für die Dekarbonisierung bestehender Infrastrukturen werden dabei auf circa 191 Milliarden Euro – also rund 5,2 Prozent des BIP – geschätzt, was rund 72 Milliarden Euro pro Jahr an Mehrinvestitionen entspräche.

Andere Hochrechnungen haben einen Bedarf an öffentlichen Klimainvestitionen in Deutschland in Höhe von rund 260 Milliarden Euro bis 2030 ermittelt (Krebs/Steitz 2021). Davon entfielen alleine rund 170 Milliarden Euro auf die Kommunen. Die Dringlichkeit dieser „Transformationsbedarfe“ haben die Starkwetterereignisse im Sommer 2021 gezeigt.

Wer bezahlt die Rechnung?

Der aufgestaute Investitionsrückstand der Kommunen in Höhe von rund 150 Milliarden Euro erfordert mittelfristig ohnehin viele Ersatzinvestitionen. Zur Deckung der zusätzlichen Finanzbedarfe streben die Ampel-Koalitionäre den Abbau von „überflüssigen, unwirksamen und umwelt- und klimaschädlichen Subventionen und Ausgaben“ an. Die Geschichte lehrt allerdings, dass Subventionsabbau politisch kein einfaches Unterfangen ist. Auch verschiedene Modifizierungen der Schuldenbremse, die sich unterhalb einer Verfassungsänderung bewegen, sind derzeit im Gespräch. Neben der Mobilisierung zusätzlicher Finanzressourcen ist die Frage der Lastenverteilung zwischen den föderalen Ebenen zu klären. Dazu bieten sich verschiedene Wege an.

Mit Rücksicht auf die Selbstverwaltungsautonomie wäre eine Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer am kommunalverträglichsten. Um hierüber einen zweistelligen Milliardenbetrag zu mobilisieren, müssten Bund und Länder auf entsprechende Einnahmen verzichten. Da die Aufteilung des kommunalen Umsatzsteueranteils nach einem Verteilungsschlüssel erfolgt, der ökonomische Parameter berücksichtigt, würden wirtschafts- und finanzstärkere Kommunen begünstigt. Es sind aber gerade die finanzschwachen Kommunen – also rund ein Fünftel aller 11.000 Kommunen –, die im Bereich Klimaschutz längst nicht das umsetzen, was wünschenswert wäre. Denn bei chronischen Haushaltsdefiziten werden freiwillige Aufgaben meist hintangestellt.

Klimaschutz als Pflichtaufgabe?

Ein anderer Ansatz bestünde darin, Klimaschutz und Klimaanpassung in den Bestand der kommunalen Pflichtaufgaben zu überführen. Trotz oder gerade wegen der dafür zu überwindenden verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Hürden wäre damit ein starkes politisches Signal verbunden. Dazu müsste zunächst einmal definiert werden, was genau unter kommunalem Klimaschutz zu subsumieren wäre. Da die Definition von Pflichtaufgaben allein Ländersache ist, bedürfte es entsprechender Änderungen der Länder- und Kommunalverfassungen.

Qua Konnexitätsprinzip müssten die Länder dann eine hinreichende Finanzierung ihrer Kommunen sicherstellen. Dies kann faktisch nur auf Basis einer Zusage des Bundes gelingen, Anteile am gesamtstaatlichen Steueraufkommen – und hier insbesondere der Umsatzsteuer – zugunsten der Länder neu zu justieren. Dieses im Grundgesetz vorgesehene Deckungsquotenverfahren wird jedoch seit 1993 nicht mehr genutzt. Würde die Finanzausstattung der Länder entsprechend angehoben, böten sich verschiedene Möglichkeiten zum Mitteltransfer an die Kommunen. Die reichten von einer Erhöhung des finanziellen Ausgleichs für den kommunalen Vollzugsaufwand bestehender Umweltgesetze über eine Aufstockung der Verbund- und Schlüsselmasse bis hin zu einer Definition von Bedarfs- und Zweckzuweisungen. Auch eine Erhöhung bestehender, beziehungsweise die Einführung neuer Investitionspauschalen für kommunale Klimaschutzmaßnahmen im Rahmen der kommunalen Finanzausgleichssysteme käme in Frage.

Welche dieser Optionen sich am ehesten im Sinne einer zielgerichteten Mittelverwendung eignet, müsste im Einzelfall durch die Länder geprüft werden – zumal dies auch an den konkreten Maßnahmen liegt, die es umzusetzen gilt. Hierzu liegen erste Erfahrungswerte aus verschiedenen Kommunen vor, die mehrjährige Klimaschutzprogramme mit entsprechenden Haushaltsansätzen hinterlegt haben. Anteilig erstattungsfähig im Rahmen der kommunalen Finanzausgleichssysteme könnten damit beispielsweise Klimaschutzmaßnahmen eines vergangenen Zeitraums sein. Denkbar wäre auch die Ermittlung von Durchschnittswerten, die beispielsweise für die Aufrüstung von  (öffentlichen) Gebäudeflächen mit Solarpanelen erstattungsfähig werden.

Ausblick

Um das (kommunale) Volumen von Investitionen in Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen in den kommenden vier Jahren massiv zu erhöhen, braucht es Ansätze, die zielgenau und schnell in Landkreisen, Städten und Gemeinden Wirkungen entfalten können. Entscheidend ist dazu ein gesamtgesellschaftliches Signal, um entsprechende Finanzierungsfragen in den Kontext eines neuen gesetzlichen Referenzrahmens stellen zu können.

Dieser Rahmen könnte Elemente wie beispielsweise die Neufassung des Nachhaltigkeitsziels im Grundgesetz, die Verabschiedung eines Klimagesetzes im Sinne eines „Transformations- und Wachstumsgesetzes“ sowie die Modifizierung der Schuldenbremse und der kommunalaufsichtlichen Bestimmungen zugunsten von mehr Klimaschutz und Klimaanpassung umfassen.

scheller@difu.de

Autor

Dr. Henrik Scheller ist Teamleiter im Forschungsbereich Infrastruktur, Wirtschaft und Finanzen beim Deutschen Institut für Urbanistik.

Info

Dieser Gastbeitrag ist in verkürzter Form in der Ausgabe 4/2021 von Der Neue Kämmerer erschienen.

Mehr zur Regierungsbildung finden Sie auf unserer Themenseite.

Aktuelle Beiträge

Der Newsletter für Kämmerer
– jeden Freitag in Ihr Postfach
Newsletter abonnieren »
Newsletter abonnieren »
Der Newsletter für Kämmerer – jeden Freitag in Ihr Postfach