Die Digitalisierung in Deutschland schreitet nur langsam voran, Fördermittel werden unzureichend abgerufen, und das Innovationstempo liegt deutlich unter den Erwartungen. Als Vorsitzender der Transparenzkommission benennt Prof. Dr. Martin Junkernheinrich im DNK-Interview strukturelle Ursachen dafür und erklärt, wie das Konnexitätsprinzip zur Modernisierungsfalle werden kann.

Herr Dr. Junkernheinrich, 2019 hat die damalige NRW-Landesregierung Ihnen den Auftrag erteilt, als Vorsitzender der Transparenzkommission Über-, Unter- und Fehlregulierungen beim Land zu identifizieren. Inzwischen haben Sie mit den Mitgliedern der Kommission ihren Bericht veröffentlicht, auf etwa 300 Seiten Missstände aufgezeigt und 63 Empfehlungen für Verbesserungen ausgesprochen. Wo muss das Land handeln, um Fortschritt zu erleichtern?

Wir haben zunächst die kommunalrelevanten Ressorts der NRW-Landesregierung, die 396 nordrhein-westfälischen Gemeinden und zahlreiche Experten befragt. Im Ergebnis ergaben sich mehr als 900 Einzelhinweise auf Regelungsdefizite mit deutlichen Problemverdichtungen – zum Beispiel im Förder- und Vergabewesen. Als besonders relevant hat die Kommission die Schnittstellenprobleme zwischen dem Land und den Kommunen zum Beispiel im Schulbereich, aber auch viele einzelne Fälle von Überregulierung zum Beispiel im Sozialbereich und Unterregulierung zum Beispiel bei der Digitalisierung über alle Ressorts hinweg eingestuft. Die unzulängliche Digitalisierung hat Querschnittscharakter. Deshalb haben diese Versäumnisse weitreichende Folgen für die gesamte kommunale Aufgabenerfüllung.

Wo liegen die Hindernisse? Wie kann es gelingen, bei der Digitalisierung besser voranzuschreiten?

Im Bereich der Digitalisierung mangelt es vor allem an Koordination und Personal. Natürlich hat das Onlinezugangsgesetz den Handlungsdruck erhöht, oft wird das Thema aber nur vordergründig angegangen – nicht in der Organisation und nicht in den Prozessen. Zudem fehlt es an Regulierung, aber die Verantwortlichen scheuen sich davor, entsprechende Vorgaben zu machen. Die Erklärung dafür ist einfach: Wer etwas vorgibt, muss auch die erforderlichen Mittel bereitstellen. Da wird die Konnexität zur Modernisierungsfalle.

Wenn Sie das Konnexitätsprinzip als Modernisierungsfalle bezeichnen, würden Sie seine Sinnhaftigkeit vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen in Frage stellen?

Das Konnexitätsprinzip ist unverzichtbar, weil es Kommunen davor schützt, dass der Bund oder die Länder ihnen Aufgaben übertragen, ohne eine Gegenfinanzierung sicherzustellen. Gleichzeitig kann es notwendige Entscheidungen hemmen. Denn wenn das Land oder auch ein einzelnes Fachressort wissen, dass sie für die jeweilige Maßnahme finanziell geradestehen müssen, fassen sie manche Themen lieber nicht an beziehungsweise greifen zu einem einfachen Trick: Statt eine Leistung gesetzlich zu regeln, setzen sie ein Förderprogramm auf. Das ist vor allem problematisch, weil Förderungen zeitlich befristet sind. Der Standard steigt, aber nach einigen Jahren, wenn die Fördermittel auslaufen, kann sich die Kommune diesen Standard nicht mehr leisten.

Abgesehen davon ist die Beantragung von Fördermitteln überaus aufwendig. Wie bewerten Sie das Thema Überregulierung im Bereich der Förderpolitik?

Im Bereich der Förderpolitik müssen Bund und Länder die Komplexität reduzieren. Aktuell sind die Vorgaben vielfach so eng, dass kein hinreichender Spielraum mehr für innovatives Vorgehen vor Ort bleibt und ein viel zu großer Teil der bereitgestellten Mittel gerade von finanzschwachen Kommunen nicht abgerufen werden kann. Besonders bei kleinen Fördersummen reicht eine einfache Outcome-Kontrolle: Wenn die Kommunen ihre Ergebnisse einfach nur der Öffentlichkeit zu präsentieren hätten, wäre das eine schlanke und gleichzeitig ausreichende Qualitätskontrolle.

Auch die Masse an Förderprogrammen führt zur oft kritisierten Intransparenz im Fördermitteldschungel.

Ja, richtig. Bund, Länder und EU sollten die Anzahl ihrer Förderprogramme reduzieren und bündeln. Statt einer kleinteiligen und unübersichtlichen Förderlandschaft sollten sie wieder mehr auf Schlüsselzuweisungen und pauschale Investitionszuweisungen setzen. Auch die Digitalisierung von Förderanträgen ist ein wichtiges Thema. Hier sind Plattformen, über die sämtliche Förderungen angeboten werden, zu schaffen bzw. auszubauen. Noch sind wir davon weit entfernt, aber die Krisen sind nun hoffentlich Beschleuniger für notwendige Entscheidungen. Gleichzeitig muss man auch an dieser Stelle leider feststellen: Digitalisierung ist ein äußerst schwieriges Thema – etwas für Langstreckenläufer!

Mit der Transparenzkommission haben Sie auch jenseits von Förderprogrammen Regulierungen hinterfragt. Zu welchem Schluss sind Sie gekommen? Leiden die nordrhein-westfälischen Kommunen an Überregulierung?

Das kann man pauschal nicht sagen, es gibt sowohl Über- als auch Unterregulierung. Aber im Kern ist die kommunale Selbstverwaltung mittlerweile ein System, das sehr stark durch Gesetze und Verordnungen reguliert wird. Sicher hat jede Regelung ihren Grund, und natürlich fühlt man sich häufig auf der sicheren Seite, wenn es Regelungen gibt, an die man sich halten kann. Dennoch brauchen wir mehr Mut, die kommunale Selbstverwaltung wieder wirklich zu leben. Die Kommunen sind mehr als die durchführenden Gebietskörperschaften für staatlich definierte Aufgaben. Wir sollten den Kommunen wieder mehr zutrauen. Nur dann kann der Föderalismus seine Stärken ausspielen.

Inwiefern wird die Überregulierung zum Problem für die Kommunen?

Das Problem ist, dass die Überregulierung oft dazu führt, dass die ortsnahe Entscheidung erschwert wird, aber auch der gesamthafte Abwägungsprozess verlorengeht. Durch die Regulierung werden bestimmte Vorteile – zum Beispiel Schutz- und Mindestziele – erreicht, aber die Nachteile geraten systematisch aus dem Blick. Überregulierung führt zu hohen Standards und zu hohen Kosten. Örtliche Entscheidungsoptionen werden eingeschränkt. Wir werden zu langsam – und auch Zeit kostet Geld.

Sehen Sie denn Chancen, dass die Landesregierung das Thema Bürokratieabbau tatsächlich anfasst?

Ja, ich denke schon. Viele Ergebnisse der Transparenzkommission finden sich im Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung wieder und stehen damit auf der politischen Agenda. Wir sind zwar in Deutschland nicht stark darin, Regulierungen zurückzunehmen, und bürokratische Verschlankung ist hierzulande nicht kulturell veranlagt. Ich denke aber, dass wir gerade einen Kulturwandel erleben. Die aktuellen Krisen bewegen uns. Wir müssen unter Unsicherheit und wir müssen schnell entscheiden. Trotzdem darf man sich in diesem Zusammenhang nichts vormachen: Der Rückbau von Komplexität hat mit vielen Widerständen zu kämpfen und ist eine Daueraufgabe.

v.wilke@derneuekaemmerer.de

Info

Das hier veröffentlichte Interview ist bereits in einer gekürzten Fassung in der aktuellen Zeitungsausgabe von Der Neue Kämmerer 03/2022 erschienen.

Info

Zu den Mitgliedern der Transparenzkommission zählten neben Prof. Dr. Martin Junkernheinrich auch Prof. Dr. Janbernd Oebbecke (em.), von 2000 bis Anfang 2018 Direktor des Kommunalwissenschaftlichen Instituts an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, und Dr. Falk Ebinger, Institute for Public Management and Governance an der Wirtschaftsuniversität Wien, als Vertreter der Wissenschaft. Als Vertreter der „kommunalen Praxis“ nahmen die Oberbürgermeisterin der Stadt Gelsenkirchen, Karin Welge, und Lars-Martin Klieve, Vorstand der Stadtwerke Essen AG, an der Kommission teil.
Der Bericht ist als Buch erschienen – Transparenzkommission des Landes Nordrhein-Westfalen: Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Regulierung. Zur Ausgestaltung des Handlungsrahmens durch das Land. Berlin 2022. ISBN 3-929342-87-1.

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