Herr Truger, den Kommunen kommt eine zentrale Rolle bei der Realisierung von Investitionen in den Klimaschutz und in weitere Transformationsfelder wie Digitalisierung und Bildung zu. Gleichzeitig ist die Haushaltslage vielerorts angespannt, der Investitionsstau ist hoch, und manche Kommune trägt weiterhin die Last von Altschulden. Wie sollten der Bund und die Länder die Kommunen in die Lage versetzen, die politisch gewünschten Zukunftsinvestitionen zu tätigen?
Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten. Entweder müssen der Bund und die Länder insgesamt die Finanzmittel erhöhen, damit die Kommunen besser ausgestattet sind und Investitionen tätigen können – Nachholinvestitionen, aber eben speziell auch Investitionen im Nachhaltigkeitsbereich. Oder sie weiten die Förderprogramme aus und setzen bessere Rahmenbedingungen und Anreize für Investitionen.
Aber unabhängig davon, welchen der beiden Wege sie wählen, ein Grundproblem bleibt: nämlich die Tatsache, dass die Disparität zwischen den Kommunen und auch zwischen den Ländern zu groß ist. Wenn der Bund und die Länder nun insgesamt das Niveau der kommunalen Finanzausstattung erhöhen, hat das zur Folge, dass die bayerischen Kommunen irgendwann goldene Wasserhähne anbringen können, es aber andernorts, wie zum Beispiel im Saarland, trotzdem noch nicht reicht. Das ist ein Grundsatzproblem.
Das heißt, eine Ausweitung der Förderprogramme allein genügt nicht?
Genau. Ich denke, der Bund und die Länder müssen zunächst einmal dafür sorgen, dass die Kommunen über eine vernünftige Grundausstattung allgemeiner Art verfügen. Die Ausgangslage ist dafür momentan auch gar nicht schlecht, denn die kommunale Finanzlage hat sich seit der Finanzkrise 2010 schon erheblich verbessert.
Wenn dann umfassende Förderprogramme hinzukommen, können die Kommunen investieren. Ein alleiniges Angebot von Fördermitteln kann aber nicht zum Erfolg führen, denn leider ist es so, dass vielen Kommunen der Abruf und die Verwendung der Mittel schwerfallen. Und so gut ich es auch finde, dass der Bund an der Stelle Verantwortung übernimmt, so problematisch ist es doch, wenn je nach Kassenlage Töpfchen gebildet werden, und die Kommunen diese schnell abrufen und am besten gleich verbauen sollen.
Auch beim Mittelabruf spiegelt sich leider die Disparität wider. Die gut ausgestatteten Kommunen, die sich ein vernünftiges Antragswesen und eine Planung leisten können, sind in der Lage, die Mittel schnell abzurufen. Die finanzschwachen können dies leider nicht so einfach – weil ihnen das Personal oder die Eigenmittel fehlen.
Insofern müssen Bund und Länder zweigleisig fahren: Mit einer auskömmlichen Grundausstattung und Förderprogrammen. Man braucht beides. Sich auf eins zu beschränken funktioniert nicht. Ich fürchte, dass man in der Vergangenheit den allgemeinen Ansatz zu wenig verfolgt hat. Da sind wir dann aber auch schon bei den Auswirkungen der Schuldenbremse.
Wie verändert sich der Blick auf die über viele Jahre streng eingehaltenen Schuldenbremsen von Bund, Ländern und Kommunen vor dem Hintergrund der parteiübergreifend gesetzten ambitionierten Nachhaltigkeitsziele? Eine etwas höhere Kreditaufnahme für Zukunftsausgaben, für öffentliche Investitionen, halte ich grundsätzlich für sinnvoll. Sie ist besonders sinnvoll, wenn die Kosten der Verschuldung gering sind. Das ist aktuell der Fall und wird auch auf absehbare Zeit so bleiben. Denn selbst wenn die Zinsen jetzt etwas steigen, bleiben sie viel niedriger als vor zehn oder 15 Jahren. Lässt sich denn diese Kreditfinanzierung mit den Vorgaben der Schuldenbremse vereinen?
Besser wäre eine entsprechende Reform der Schuldenbremse. Ich denke, es geht aber auch so. Die Bundesregierung hat auch im Koalitionsvertrag eine ganze Reihe von Möglichkeiten angesprochen – etwa die Weiterentwicklung des Energie- und Klimafonds zum Klima- und Transformationsfonds (KTF), die im zweiten Nachtragshaushalt beschlossen wurde. Der KTF ist zwar umstritten, weil die Bundesregierung damit einen kleinen Haushaltstrick anzuwenden scheint, aber ich denke nicht, dass er im Widerspruch zur Schuldenbremse steht.
Der Fonds wurde eingerichtet, um über Investitionen aus der Coronakrise herauszuwachsen, und ich denke, wenn man schon investiert, sollte man auch in die gesellschaftspolitisch richtige Richtung, in den Klimaschutz, investieren. Das ist die Kausalkette, weshalb aus meiner Sicht der KTF ökonomisch und hoffentlich auch juristisch gerechtfertigt ist. Als weitere Möglichkeiten könnte man Investitionsgesellschaften gründen. Auch darüber ließen sich Spielräume im Haushalt schaffen, mit denen man auch die Kommunen unterstützen könnte. Gleiches gilt natürlich für die Länder.
Wenn der Bund mehr finanziellen Spielraum für nachhaltige Investitionen schaffen sollte, würde sich vor dem Hintergrund der Argumentation daraus möglicherweise auch mehr Spielraum bei der Schuldenaufnahme für Kommunen ableiten. Aber wie lassen sich nachhaltige Projekte von anderen abgrenzen? Das Difu arbeitet gerade im Rahmen des Projektes „Nachhaltigkeitshaushalt und Nachhaltigkeitsrendite“ an einem Indikatorensystem. Wird das ausreichen?
Das ist gar nicht so einfach. Ich denke, ein Indikatorensystem ist ein wichtiger Schritt, wobei es vor allem im Bereich der Zielgewichtungen erhebliche Ermessensspielräume gibt. Aber ich finde es wichtig, dass man versucht, Transparenz zu schaffen, vielfältige Wirkungen von kommunalen Projekten zu evaluieren und diese für Planung und Steuerung zu nutzen.
Ob das am Ende in einem Nachhaltigkeitssiegel mündet oder in einer Kennziffer, muss man sehen. Ich bin unsicher, ob das dann das Kriterium für Verschuldung sein kann. Aber vielleicht kann das Indikatorensystem ein Kriterium von vielen sein. Ansonsten ist es einfach wichtig, dass die Kommunen vernünftig ausgestattet sind und von Altlasten befreit werden.
Denken Sie, dass die Bundesregierung diese strukturellen Probleme angehen wird?
Der Koalitionsvertrag konzentriert sich auf die Bundesebene und versucht, Brücken zu schlagen – zwischen schwer miteinander vereinbaren finanzpolitischen Vorstellungen. Da sind sehr fortschrittsorientierte und pragmatische Kompromisse gefunden worden, mit denen der Bund ganz wesentliche Dinge gut finanzieren kann – sofern die Konjunktur mitspielt und sich die Einnahmen gut entwickeln. Aber davon haben die Länder zunächst einmal nichts und die Kommunen wenig. Was die Bundesregierung ausblendet, ist, dass man das föderale System und das Gemeindefinanzierungssystem als Ganzes in den Blick nehmen muss. Wenn man im bestehenden System den Ländern und den Kommunen mehr Mittel gibt, bleiben die Disparitäten bestehen. Es braucht auch eine andere Verteilung der Mittel.
Wo sehen Sie denn die grundlegenden Fehler im Bereich der Gemeindefinanzierung?
Wir brauchen eine Gemeindefinanzierung mit geringerer Streuung zwischen den Kommunen und mit geringerer konjunktureller Abhängigkeit. Wenn das System so bleibt, kommt es in jeder Konjunkturkrise zu einem Einbruch bei den Gewerbesteuereinnahmen. Dann kürzen die Kommunen als erstes bei den Investitionen, und diesen Effekt muss man unbedingt durchbrechen. Deshalb müsste das ganze System neu austariert werden.
Aber woran liegt es, dass sämtliche Reformversuche in der Hinsicht bislang gescheitert sind?
Das größte Gift für die politische Debatte über Reformen ist, dass man in einer Art Sieger- und Verlierermentalität in die Diskussionen eintritt. Die finanzstarken Kommunen oder Länder tun so, als stünden sie grundsätzlich so gut da, weil sie besonders gut gehaushaltet hätten. Umgekehrt wird angenommen, dass die hochverschuldeten Kommunen und Länder so schlecht dastehen, weil sie schlecht gewirtschaftet, verschwendet und Dummheiten gemacht hätten.
Ein nach Bundesländern konzentriertes, kommunales Verschwendungsgen bei Kämmerinnen und Kämmerern gibt es aber nicht. Natürlich wurden Fehler gemacht, aber das erklärt nicht den Großteil der Disparitäten. Und Konsolidierung allein hilft nicht. Man kann mit dem kommunalen Rotstift nicht gegen den globalen Strukturwandel ankürzen. Wenn in von Strukturwandel betroffenen Regionen ganze Wirtschaftszweige wegbrechen, dann deutet das nicht auf kommunales Missmanagement hin. Dann sind die Kommunen und das Land ohnmächtig. Die können nicht allein dagegen ankommen. Das sind Prozesse, in denen es Gewinner und Verlierer gibt. Aber wir profitieren alle von gleichwertigen Lebensverhältnissen und einem insgesamt starken Land. Deshalb sollten alle gemeinsam daran arbeiten und sich nicht in Regionen zersplittern.
Was schlagen Sie vor? Wie könnte eine vernünftige Grundausstattung aller Kommunen sichergestellt werden, und wie müsste eine Reform der Gemeindefinanzierung aussehen, damit Deutschland dem Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse näherkommt?
Ein höherer Anteil an der Einkommen- oder Umsatzsteuer wäre als Instrument für eine bessere finanzielle Grundausstattung möglich, allerdings gibt es darüber nur mehr Geld im kommunalen System. Das ändert noch nichts an der Disparität. Ich würde daher empfehlen, die Gewerbesteuer umzugestalten, die freien Berufe einzubeziehen und zudem noch die Bemessungsgrundlage ertragsunabhängig zu verbreitern. Eine kommunale Steuer mit breiterer Bemessungsgrundlage wäre gut. Sie würde das Aufkommen verstetigen und auch die Disparitäten abbauen.
Sehen Sie darüber hinaus den Bund in der Verantwortung, eine Lösung für das Altschuldenproblem anzubieten?
Grundsätzlich stehen hier natürlich zunächst einmal die betroffenen Länder in der Pflicht. Allerdings sind die kommunalen Altschulden unter anderem entstanden, weil der Bund in vielen Fällen das Konnexitätsprinzip missachtet hat. Hinzu kommen einige vom Bund veranlasste Steuersenkungen, die die Kommunen sehr tief in die roten Zahlen gedrückt haben. Aus diesem Grund und aufgrund des Strukturwandels gibt es eine bundespolitische Verantwortung. Mir ist es aber letztlich egal, ob der Bund oder das jeweilige Land handelt. Es muss nur gemacht werden. Bei einer Bundeslösung fürchte ich, dass dieses Gewinner-Verlierer-Problem wieder zum Tragen kommt. Deshalb wäre eine Lösung auf Länderebene vielleicht einfacher.
Der kommunale Schutzschirm, den Hessen über seinen Kommunen aufgespannt hat, gilt als Vorzeigemodell. Könnten Sie sich eine solche Lösung auch für NRW vorstellen?
Ja, natürlich. Das war sehr wirksam und wäre auch für NRW realistisch, weil es ja auch mit der Schuldenbremse vereinbar war. Hessen hat für die Entschuldung der Kommunen die staatseigene WI-Bank genutzt und auf diesem Wege die erforderlichen Kredite aufgenommen. Ein solches Vehikel müsste man auch in NRW nutzen, denn die Alternative, das in kleinen Schritten aus dem Landeshaushalt zu finanzieren, dauert zu lang. Die von Altschulden betroffenen Kommunen benötigen jetzt sehr schnell eine spürbare Entlastung, und das kann nur über Kreditaufnahme gehen und nicht aus dem Haushalt kommen. Dafür sind die Dimensionen zu groß.
Info
Vanessa Wilke ist gemeinsam mit Sarah Döbeling Chefredakteurin der Zeitung „Der Neue Kämmerer“. Nach dem Studium der Volkswirtschaftslehre an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster arbeitete Vanessa Wilke als freie Journalistin beim Handelsblatt, bis sie 2003 ihr Volontariat bei FINANCE begann. Dort entwickelte sie im Jahr 2004 die Zeitung „Der Neue Kämmerer“ sowie den „Deutschen Kämmerertag“ und leitete anschließend die Redaktion. 2017 begann sie mit der Entwicklung von „OBM – Zeitung für Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister“. 2020 folgte die Weiterentwicklung dieses Themenfelds in der Plattform #stadtvonmorgen, die seitdem ebenfalls zu ihrem Verantwortungsbereich zählt.