Koalitionsvertrag im Hinblick auf Reformerfordernisse enttäuschend: Stärkung der kommunalen Einnahmenbasis ist nicht zu erwarten.

Die Coronapandemie zeigt, wie wenig resilient die kommunalen Finanzen sind. Der Ad-hoc-Arbeitskreis der ARL deckt in seinem Positionspapier strukturelle Defizite auf. Laut Koalitionsvertrag plant die neue Bundesregierung aber keine umfassende Reform.

Städte, Gemeinden und Landkreise leisten in der Coronapandemie einen entscheidenden Beitrag zur Bewältigung der Krise. Zugleich hat die Pandemie noch einmal offensichtlich gemacht, wie krisenanfällig die kommunalen Finanzen und wie abhängig die Kommunen von Zuweisungen von Bund und Ländern sind, um ihre Aufgaben vor Ort verantwortlich zu erfüllen. Dazu gehören die Sanierung der Innenstädte und der erhebliche Aufwand für die Digitalisierung und für die Umsetzung des OZG. Neue, auch finanzpolitisch belastende Herausforderungen generiert zudem die Klimaschutzpolitik.

Die Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft (ARL) hat Anfang 2021 einen Ad-hoc-Arbeitskreis eingesetzt, der sich mit den durch die Pandemie offenbarten strukturellen Defiziten der kommunalen Finanzausstattung auseinandergesetzt und Reformvorschläge vorgelegt hat, wie eine auskömmliche, die Selbstverantwortung stärkende und krisenfestere Finanzierung gestaltet werden sollte. Das Positionspapier steht zum Download auf der Website der ARL).

Hohe Mehraufwendungen

Zwar haben der Bund und die Länder insbesondere im Jahr 2020 viele der kommunalen Mehraufwendungen und die Einnahmenausfälle bei der Gewerbesteuer ersetzt, allerdings werden die zum Teil riesigen Defizite in verselbständigten kommunalen Einrichtungen und dem wirtschaftlich ausgerichteten Beteiligungsbesitz erst ab 2021 finanziell wirksam.

In diesem Jahr entstanden den Gemeinden und Gemeindeverbänden wiederum vor allem in den Lockdowns hohe Mehraufwendungen, die aber nur noch sehr begrenzt von Bund und Ländern kompensiert werden. Die letzte Steuerschätzung prognostiziert zwar eine Rückkehr auf den alten Pfad der Steuereinnahmen für Kommunen und Länder, jedoch schafft die jüngste und heftigste Coronawelle Zweifel, ob das so eintreffen wird. Je nach Intensität der
Infektionszahlen dürften außerdem regional größere Unterschiede bei den einnahme- und ausgabeseitigen Belastungen auftreten. Insbesondere Kommunen in strukturschwachen Räumen fehlt es mehr als anderen an fiskalischen Handlungsspielräumen.

Verlust autonomer Steuerquellen

Die beiden finanzpolitischen Hauptprobleme der Kommunen – der fortgesetzte Verlust autonomer Steuerquellen und die Auszehrung ihrer Haushalte durch die Folgen von Rechtsetzungen des Bundes und ihrer Länder – sind indes in der Pandemie noch stärker geworden. Die Abhängigkeit von extrem bürokratielastigen Förderprogrammen bei ansteigenden Pflichtausgaben nicht nur, aber insbesondere im Sozialbereich, engt Gestaltungsspielräume weiter ein. Die landesrechtlichen Konnexitätsprinzipien funktionieren nicht wirklich, werden in Extremfällen durch den Verzicht auf landesrechtliche Umsetzung von Bundesrecht unterlaufen.

Der Bund verabschiedet weiter für die Kommunen kostspielige Gesetze und erstattet über die Länderhaushalte nur einen Teil des Investitionsaufwands und noch geringere Anteile der späteren laufenden Kosten. Das Gesetz zur Garantie der Ganztagsbetreuung ist nur das letzte Beispiel einer langen Reihe von sehr unzureichend finanzierten kommunalen Ausgabenbelastungen einer nicht kompensierten Bundeskonnexität. Gleichzeitig erreichte 2020 der Anteil der autonom bestimmbaren Steuereinnahmen an den kommunalen Gesamtsteuereinnahmen mit nur noch knapp 47 Prozent einen neuen Tiefpunkt. Von Resilienz ist nicht viel zu sehen.

Stärkung kommunaler Einnahmebasis

Vor diesem Hintergrund sind substantielle Reformen erforderlich: Am wichtigsten wäre eine Stärkung der eigenen kommunalen Einnahmenbasis. Hierzu zählen „alte“ Vorschläge, wie die Revitalisierung der Gewerbesteuer oder gar die Einführung einer alle wirtschaftlichen Aktivitäten einbeziehenden Wertschöpfungsteuer. Endlich angepackt werden sollte auch ein Zuschlagsrecht auf die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer als Ersatz für den – nicht gestaltbaren – kommunalen Einkommensteueranteil. Die Erhöhung des kommunalen Umsatzsteueranteils sollte einen horizontal bedarfsgerechteren Verteilungsschlüssel bekommen.

Auch neue Steuern – wie Verpackungssteuern oder Ertragsanteile an neuen Steuern wie einer Finanzmarkttransaktionsteuer, einer Steuer auf Verpackungen im Onlinehandel – könnten das kommunale Einnahmeportfolio sachgerecht ergänzen. Auch die chronisch unterfinanzierten Landkreise, die schon lange keine verlängerten Arme der Landesverwaltung mehr sind, sollten endlich eigene Hebesatz und Steuerertragsrechte bekommen.

In die Länderkompetenz fallen die notwendigen Reformen der kommunalen Finanzausgleichssysteme. Hier sind die „ewigen“ Stichworte belastbare Konzepte vertikaler und horizontaler Bedarfsgerechtigkeit und die Priorisierung ungebundener Zuweisungen gegenüber den zweckgebundenen, die immer wieder ungebrochen wuchern und Erstere verdrängen. Die Wirksamkeit landesrechtlicher Konnexitätsregelungen ist endlich zu sichern. Für Fälle von Bundeskonnexität sollten die Kommunen zur Deckung der ihnen entstehenden Kosten unmittelbare Umsatzsteueranteile erhalten, die nach Einwohnerzahlen vergeben werden. Horizontale Verwerfungen kompensieren dann die kommunalen Finanzausgleiche. Entschuldungsprogramme für die verbliebenen Kassenkredite müssen
kombiniert werden mit kommunalen Schuldenregeln, die ein erneutes chronisches Aufwachsen dieser Verschuldungsart verhindern.

Am goldenen Zügel

Der Koalitionsvertrag der neuen Ampel-Regierung ist im Hinblick auf die Reformerfordernisse bei den Kommunalfinanzen enttäuschend. Zwar sollen die Altschulden zusammen mit den jeweiligen Ländern übernommen werden. Die Koalitionäre wollen jedoch ansonsten nur die Förderprogramme bürokratieärmer gestalten und besser bündeln. Die Finanzierung über den goldenen Zügel bleibt aber wohl dominant, dürfte sogar noch zunehmen. Substantielle Lösungen zur Kompensation von Ausgabenbelastungen durch Bundesrecht sucht man vergeblich, ebenso Konzepte zur Verbesserung des kommunalen Steuersystems und gar zur Rückkehr zu mehr Steuerautonomie. Zumindest aus Sicht der Kommunalfinanzen ist Fortschritt kaum zu erkennen.

faerber@uni-speyer.de

Autor

Prof. Dr. Gisela Färber war Inhaberin des Lehrstuhls für Wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften.

Info

Der hier veröffentlichte Gastbeitrag ist zuerst in der DNK-Zeitung 4/2021 erschienen.

Aktuelle Beiträge

Der Newsletter für Kämmerer
– jeden Freitag in Ihr Postfach
Newsletter abonnieren »
Newsletter abonnieren »
Der Newsletter für Kämmerer – jeden Freitag in Ihr Postfach